Il tributo regionale sul passaggio del gas metano attraverso il territorio della Regione Sicilia: aspetti interni e comunitari
di Roberta Alfano

1.Introduzione
La Commissione Tributaria Provinciale di Palermo, Sez. I, in data 05 gennaio 2004 ha emesso una sentenza ( n.1203) che ha dichiarato inapplicabilità dell’art. 6 della legge della Regione Sicilia, 26 marzo 2002, n.2, istitutiva della cosiddetta tassa sul tubo, in quanto contrastante con i principi comunitari, senza ricorrere, in via pregiudiziale, alla Corte di Giustizia.
Il tributo, infatti, avendo per presupposto il passaggio del gas metano attraverso il territorio della regione Sicilia è in contrasto con i principi dell'Unione europea che vietano l'istituzione di dazi doganali o tasse ad effetto equivalente (1).
La sentenza offre diversi spunti di riflessione, sia sotto il profilo comunitario, sia sotto il profilo interno. Circa il primo, il caso in esame offre un’interessante ipotesi di applicazione d’ufficio del diritto comunitario da parte del giudice nazionale nel processo tributario. Tale procedura, assolutamente corretta e insistentemente ribadita da parte della giurisprudenza nazionale e comunitaria, in realtà non trova frequente applicazione ad opera dei giudici di merito, che, nel dubbio sulla fondatezza della pretesa, provvedono, nella pluralità dei casi, a rimettere gli atti alla Corte Costituzionale o alla Corte di Giustizia Europea(2).
Sotto il profilo interno la “tassa sul tubo” ha ad oggetto un tributo qualificato, impropriamente, come ambientale, per il quale occorre verificare la normativa di riferimento.

2. L’art. 6 della legge della Regione Sicilia 2/2002
Il tributo in oggetto si sostanzia in un prelievo in misura fissa di natura patrimoniale, su determinate attività di trasporto e commercializzazione del gas; il tributo in esame incide sull'attività di trasporto del gas importato dal Nord Africa, con un prelievo in misura fissa commisurato al tragitto complessivo dall'ingresso all'uscita dal territorio della Regione. E’ proporzionato al volume della condotta, indipendentemente dalla quantità di gas trasportata: comporta un aumento del costo unitario di trasporto del gas, potenzialmente trasferibile nella tariffa e, dunque,sul costo per gli utenti finali.
Ai sensi della norma tale tributo ha carattere selettivo, in quanto, fa riferimento alle sole condotte classificabili di prima specie, ai sensi del decreto ministeriale 24 novembre 1984: pertanto viene colpito esclusivamente il gas importato dall'Algeria attraverso le condotte installate nella Regione Sicilia. Il gas subisce l'aggravio a causa dell’immissione nelle condotte e non per effetto del trasporto attraverso la Regione, dal momento che l'entità del prelievo è funzione dell’estensione complessiva delle condotte sul territorio regionale e non all'energia movimentata. Il costo aggiuntivo del gas, per l’applicazione del tributo, è riconducibile propriamente alla sua importazione, in quanto il gas è immesso sul mercato nazionale attraverso le condotte, presupposto e base imponibile del tributo.
La legge in questione, nelle intenzioni, avrebbe dovuto realizzare risorse per finanziare investimenti finalizzati a ridurre e prevenire il potenziale danno ambientale derivante dalle condotte installate sul territorio della Regione siciliana. Di qui l’impropria denominazione di tributo ambientale. I tributi ambientali, per lungo tempo, hanno assunto esclusivamente carattere di tributi di scopo: la funzione ambientale permette di influenzare la destinazione del gettito o la misura del tributo (3). In tale campo la peculiarità ambientale è stata a lungo rilevata esclusivamente nello scopo, nella finalità del tributo e non nel suo presupposto. Attualmente i tributi ecologici non trovano più una mera giustificazione extrafiscale, ma è il presupposto del tributo ad avere carattere ambientale.Ciò porta ad escludere tale connotazione per la fattispecie in questione.
L’analisi della giurisprudenza comunitaria intervenuta sulla nozione di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali evidenzia l’illegittimità del tributo siciliano.Vero è che tale divieto ammette delle deroghe, tra le quali va annoverata la possibilità di imporre oneri a fronte di servizi prestati a favore dell'importatore. Occorre verificare se la dichiarata connotazione ambientale del tributo possa giustificare tale deroga; la Corte di Giustizia ha però chiarito che una siffatta deroga è consentita solo qualora l'onere sia rivolto a compensare servizi resi individualmente all'impresa e risulti proporzionato al servizio fornito, mentre non è ammessa per finanziare spese di interesse generale (4) Sin dalla sua emanazione la legge regionale siciliana 2/2002 è stata contestata dall'Autorità per l'energia elettrica ed il gas in quanto ritenuta contrastante con il divieto all'introduzione di ostacoli alla libera circolazione delle merci. Alla contestazione dell'Autorità ha fatto seguito l'azione giudiziale della SNAM Rete gas s.p.a., principale se non unico interessato dall'applicazione del tributo, dinanzi al Tar della Lombardia, per l'annullamento della delibera con cui l'Autorità rifiutava le proposte tariffarie volte a riconoscere l'ammontare del tributo ambientale (5). Successivamente la società ha adito la Commissione tributaria provinciale di Palermo, per l'annullamento del silenzio rifiuto della Regione all'istanza di restituzione del tributo, che ha portato alla sentenza in esame.

3.L’oggetto della controversia
La ricorrente aveva presentato in tempo l’istanza in questione, sulla quale si era formato il silenzio rifiuto dell’Amministrazione. In particolare, la richiesta della ricorrente veniva fondata sulla mancanza dei presupposti del tributo, da un lato per l'assenza di danno ambientale posto a suo fondamento, dall’altro – e soprattutto - per la sua equiparabilità sostanziale ad un dazio o tassa ad effetto equivalente, in contrasto con norme costituzionali e comunitarie. La ricorrente, pertanto, concludeva richiedendo una declaratoria di illegittimità dell'art. 6 della legge regionale 2/2002, previo rinvio alla Corte Costituzionale o, eventualmente, alla Corte di Giustizia Europea.
I giudici tributari, in primo luogo, hanno verificato la natura giuridica del prelievo in questione, per stabilire se la qualifica di tributo ambientale, data dalla stessa legge regionale, sia corretta, ovvero lo stesso debba essere considerato alla stregua di un dazio doganale o tassa ad effetto equivalente.Oggetto dell'imposizione de qua risulta essere il gas metano e non i tubi, di proprietà della ricorrente. L’unico scopo dichiarato dalla legge regionale consiste nella riduzione o nella prevenzione del danno ambientale. Risulta, dunque, evidente che oggetto dell'imposizione non può che essere il gas metano, l’unico potenzialmente in grado di causare un danno ambientale. Le condutture del gas costituiscono il “mero involucro”. Pertanto, non è il gasdotto ma il metano stesso che, in proporzione ai metri cubi contenuti nei tubi, è sottoposto al prelievo. Ne consegue che tale tributo è illegittimo, in quanto contrastante con i principi comunitari e con gli artt. 23 e seguenti del Trattato UE, relativamente al transito delle merci nel territorio comunitario: l’onere tributario realizza i medesimi effetti di un dazio doganale all’importazione e deve, quindi, essere considerato tassa di effetto equivalente.
L’illegittimità del tributo siciliano appare, dunque, evidente, per il divieto imposto ai Paesi membri di adottare una politica commerciale e tariffaria con i Paesi terzi divergente da quella comunitaria. Ciò per il ruolo centrale del mercato comune (6) , nel rispetto dei principio fondamentale della libertà di circolazione delle merci.

4. La libertà di circolazione delle merci
Gli articoli 23 e 25 del Trattato (7) sono norme fondamentali per il regime di libera circolazione, ad effetto diretto; per effetto diretto si intende l’idoneità della norma comunitaria a creare diritti e obblighi per i singoli, persone fisiche o giuridiche, nonostante sia rivolta agli Stati (8). La nozione di tassa di effetto equivalente è stata oggetto sia di un’attenta elaborazione dottrinale, sia di una vasta e puntuale giurisprudenza, che ne ha definito progressivamente gli elementi essenziali.
Per tale tassa si intende ogni onere pecuniario che, a prescindere dalla denominazione e dalla struttura, sia direttamente o indirettamente collegato all’importazione o all’esportazione di un prodotto, conseguente aumento del suo costo (9). Ne è compreso ogni prelievo imposto unilateralmente da uno Stato, che colpisca le merci destinate oltre frontiera, aumentandone il prezzo. Rientrano nella medesima nozione sia le ipotesi in cui l’onere venga applicato all’atto del materiale attraversamento della frontiera, sia le ipotesi in cui tale aumento avvenga in un momento successivo. Perché si rientri nella fattispecie prevista dall’art.25, deve trattarsi sempre di un onere suscettibile di valutazione economica; ad esempio, è stato ritenuto onere pecuniario l’aggravio degli adempimenti amministrativo-burocratici, legati alla circolazione delle merci (10). Nel caso in cui non sia possibile una quantificazione economica dell’eventuale onere sopportato può eventualmente realizzarsi una mera misura di effetto equivalente, ai sensi dell’articolo 28 del Trattato.
Il Trattato intende eliminare ogni ostacolo tariffario agli scambi, anche laddove sia interessato un solo prodotto (11) o si tratti di importi modesti o addirittura minimi (12):
Il divieto di tassa di effetto equivalente vige tout court : a nulla rileva che tale tassa non sia riscossa a profitto dello Stato o non produca alcun effetto discriminatorio o protezionistico, non turbando la concorrenza sul mercato comunitario. Neppure rilevano gli scopi perseguiti con l’istituzione della tassa. I dazi sono vietati a prescindere da ogni considerazione circa lo scopo in vista del quale sono stati istituiti, come pure della destinazione dei proventi che ne derivano: né lo scopo sociale, ambientale, culturale o altro, né la finalizzazione dei proventi possono giustificarne l’istituzione.
Nel caso in esame, pur volendo sostenere che la riqualificazione ambientale costituisca un servizio nell'interesse dell'impresa interessata si deve rilevare che "la posa delle condotte è sempre seguita dalla realizzazione di interventi di riqualificazione ambientale, già eseguiti a proprio carico dai proprietari delle condotte (13) ". In ogni caso, l'ammontare del tributo non è proporzionato al costo di tale ipotetico servizio, ma in ragione del volume complessivo dei tubi, per il trasporto e la distribuzione del gas naturale.
Gli articoli 23 e seguenti del Trattato si riferiscono esplicitamente ai soli Stati membri. Questo dovrebbe comportare, in linea teorica, l’inapplicabilità alle situazioni interne ed agli scambi con i Paesi terzi. I singoli Paesi membri, però, non possono adottare una politica commerciale e tariffaria con i Paesi terzi divergente dalla politica commerciale e dalla tariffa doganale comunitaria (14). Sono stati realizzati, con i singoli Paesi terzi, Accordi di Cooperazione, molti dei quali resi obbligatori e direttamente applicati negli Stati membri attraverso Regolamenti. Con specifico riferimento al mercato del gas occorre rilevare che il legislatore UE, con le Direttive 90/377/CEE, 91/296/CEE e 98/30/CE, ha voluto imprimere un indirizzo comune per tutti gli Stati membri, al fine di scoraggiare ogni tentativo di introdurre qualsivoglia prelievo sul transito comunitario del gas stesso. Nella fattispecie in questione, poi, trattandosi di gas proveniente dall’Algeria, il tributo viola, altresì, gli artt.4 e 9 dell'Accordo di Cooperazione tra la Comunità Europea e l'Algeria stessa, firmato il 26 aprile 1976 e reso obbligatorio con Regolamento del Consiglio n. 2210/78, del 26 settembre 1978 che prevede il divieto di dazi doganali o misure ad effetto equivalente sulle merci provenienti da tale Paese.

5. Conclusioni
L’analisi svolta evidenzia chiaramente l’illegittimità del tributo in questione.
Occorre, però rilevare che, pur a seguito della disapplicazione operata dai giudici siciliani, il legislatore non ha provveduto a sanare tale illegittimità. Per tale motivazione, in data 19 luglio 2004, la Commissione europea ha chiesto ufficialmente all'Italia di abrogare tale tributo, che, come rilevato, grava principalmente sul gas naturale proveniente dall’Algeria che passa o permane in Italia, tramite un gasdotto appartenente ad una società privata.
La Commissione ha esplicitamente rilevato che tale imposizione è contraria alla tariffa doganale comune dell’UE, in quanto non rispetta la parità dei dazi doganali sui prodotti importati dai paesi terzi alle frontiere dell’Unione europea, nonché ai principi fondamentali che disciplinano la politica commerciale comune e agli obblighi internazionali dell’UE risultanti dall'accordo di cooperazione con l'Algeria. La domanda ufficiale della Commissione, realizzata in forma di parere motivato, ex articolo 226 del Trattato (15), non ha avuto esito. Pertanto, in data 19 dicembre 2004, la Commissione europea ha deciso di adire la Corte di giustizia contro L’Italia, che non ha dato risposta al parere motivato né reso conforme al diritto comunitario la legislazione italiana relativa a tale tributo.
E’ dunque ormai inevitabile il successivo contenzioso dall’esito quanto mai probabile e dalle evidenti conseguenze.

Note
(1) Sul tributo si veda L. DEL FEDERICO, Orientamenti di politica legislativa regionale in materia di tributi locali in La finanza locale, n.4, 2003, 522; C. VERRIGNI, La rilevanza del principio comunitario “chi inquina paga” nei tributi ambientali in Rass. Trib., n.5, 2003, 1614; A. CARINCI, Autonomia tributaria delle Regioni e vincoli del Trattato dell’Unione Europea, in Rass. Trib., n.4, 2004, 1225
(2) Il giudice di merito, nel valutare le possibili alternative – rigetto del ricorso per manifesta infondatezza delle questioni costituzionali e/o comunitarie sollevate, rimessione degli atti alla Corte Costituzionale o di Giustizia Europea e diretta disapplicazione della norma censurata per incompatibilità con quella comunitaria avente diretta efficacia nell’ordinamento interno – correttamente ha stabilito la disapplicazione della norma interna. Cfr.R. ALFANO, Applicabilità d’ufficio del diritto comunitario nel processo tributario (a proposito del tributo regionale sul passaggio del gas metano attraverso il territorio della Regione Sicilia), in TributImpresa, n.3, 2004, 109;.
(3) Cfr.F. GALLO – F. MARCHETTI, I presupposti della tassazione ambientale in Rass. Trib., 1999, 122 ss.
(4) Cfr. A. CARINCI, Autonomia tributaria delle Regioni e vincoli del Trattato dell’Unione Europea,cit., cit., 1228 e la giurisprudenza ivi citata, fra cui Corte di Giustizia, sentenza del 26 febbraio 1975, causa 63/74, Cadsky, punto 8; sentenza 15 dicembre 1993, cause riunite C-277/91, C-318/91 e C-319/91, LigurCarni, punto 31;
(5) Nel giudizio amministrativo, la società ricorrente aveva chiamato in giudizio l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, in quanto non aveva tenuto in conto, nella determinazione tariffaria, del peso del tributo ex art.6 della Legge della Regione Sicilia 2/2002. Il TAR Lombardia, con sentenza 19 dicembre 2002, n. 2665, aveva dichiarato legittimo il mancato riconoscimento nella tariffa di trasporto del gas del costo corrispondente all'ammontare del tributo in virtù della operata disapplicazione dell’art.6 della legge in questione, respingendo la richiesta di rinvio alla Corte di Giustizia o Costituzionale.
(6) G. TESAURO, Diritto Comunitario, cit., 368. Per l’autore, tale centralità è indirettamente provata anche dal fatto che, nel linguaggio corrente, l’espressione mercato comune è sinonimo di Comunità Europea.
(7) L’articolo 23, n.1, del Trattato stabilisce che “La Comunità è fondata su un’unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all’importazione e all’esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l’adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi”. L’articolo 25 stabilisce che “I dazi doganali all’importazione o all’esportazione o le tasse di effetto equivalente sono vietati tra gli Stati membri. Tale divieto si applica anche ai dazi doganali di carattere fiscale”.
(8) Per la giurisprudenza, si veda Corte di Giustizia, 14 dicembre 1962, Cause riunite 2/62 e 3/62, Commissione contro Lussemburgo e Belgio (“Pan Pepato”) in Racc., 813 e 5 febbraio 1963, Causa 26/62 Van Gend en Loos, in Racc., 3
(9) A. CARINCI, Autonomia tributaria delle Regioni e vincoli del Trattato dell’Unione Europea, cit., 1228. Si veda anche la nutrita rassegna giurisprudenziale ivi citata, in particolare, Corte di Giustizia, 17 settembre 1997, Causa C-347/95,UCAL, in Racc., I-4911, punto 18; 21 settembre 2000, Cause riunite C-441 e C-442/98, Kapniki Michaïlidis, in Racc. I-7145, punto 15; 27 febbraio 2003, Causa 389/00, Commissione contro Germania, in Racc. I-02001, punto 22.
(10) Corte di Giustizia, 14 dicembre 1972, Causa 34/73, Variola, in Racc. 981, punto 6
(11) Corte di Giustizia, 21 settembre 2000, Cause riunite C-441/98 e C-442/98, Kapniki Michailidis,cit. Il tributo in esame colpiva esclusivamente l’esportazione dei prodotti del tabacco.
(12) Corte di Giustizia, 1 luglio 1969, Causa 24/68, Commissione/Italia , in Racc.193, punti 9 e 14
(13) Cfr. la Delibera n. 112/02ad opera dell’Autorità per l'energia elettrica ed il gas. Tale Delibera fu realizzata proprio per il timore che le disposizioni contenute nell’art.6 della legge siciliana 2/2002 potessero determinare gravi impedimenti alla realizzazione degli obiettivi di liberalizzazione del mercato nazionale ed europeo del gas naturale, nonché potenziali rilevanti ripercussioni sullo sviluppo della concorrenza e sulle condizioni di approvvigionamento.
(14) Cfr. M. MARESCA, Le tasse di effetto equivalente, Padova, 1983; L. DANIELE, voce Circolazione delle merci nel diritto comunitario, in Digesto delle discipline privatistiche, sezione commerciale, vol. III, Torino, 1988, 107 e ss; G. ARDIZZONE, voce Comunità economica europea (disciplina tributaria e valutaria), in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma, vol. VII, 5 ss; S. ARMELLA, I dazi doganali, in AA.VV., Corso di Diritto tributario internazionale, coordinato da V. UCKMAR, Padova, 2002, 1055; G. TESAURO, Diritto Comunitario, , Padova, III, 382
(15) “la Commissione, quando reputi che uno Stato membro abbia mancato ad uno degli obblighi a lui incombenti in virtù del presente trattato, emette un parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo Stato in condizione di presentare le sue osservazioni. Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte di giustizia”.