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Rassegna degli strumenti agevolativi e di coesione economico-sociale e limiti delle risorse disponibili nell’Europa a 25: prospettive evolutive
del prof. Raffaele Perrone Capano
Le politiche di coesione economica e sociale nel corso dell’integrazione europea
Dopo un impegno durato oltre un quarto di secolo per la creazione del mercato comune prima e dell'unione economica e monetaria dopo, l'Unione europea, nell’ultimo decennio, ha iniziato a concentrare la sua attenzione su temi di carattere maggiormente sociale; tra questi, un ruolo di primo piano, atto ad orientare in maniera crescente interventi e decisioni, è stato, progressivamente, assunto dalla coesione economica e sociale all'interno del territorio comunitario(1). Tale politica, definita come l'azione dell'Unione intesa a promuovere uno sviluppo armonioso e, in particolare, a ridurre il divario di sviluppo tra le diverse regioni, è nata, ufficialmente, nel 1986, con la firma dell'Atto unico europeo che introduce, nel Trattato, il Titolo V, dedicato, appunto, alla coesione economica e sociale. Tale Titolo (articoli da 130A a 130E) stabilisce che “Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica e sociale. In particolare la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite” (art. 130A). L'obiettivo dello “sviluppo armonioso” già presente nel Trattato di Roma viene, dunque, ribadito, ma la novità consiste nella previsione di una vera e propria azione che lo persegua e, soprattutto, nella precisazione dei contenuti e degli strumenti di tale azione elencati nell'articolo successivo. L'art. 130 B impegna, infatti. innanzitutto gli Stati membri a coordinare le loro politiche economiche, in modo da creare le condizioni necessarie allo sviluppo armonioso ed equilibrato della Comunità nel suo insieme; quindi, assicura che la stessa Comunità, in tutte le sue politiche ed azioni, incluse quelle volte al completamento del mercato interno, tenga conto degli obiettivi dell'articolo 130, concorrendo alla sua realizzazione, alla quale devono partecipare tutti gli strumenti finanziari ed in particolare, con azione coordinata. i tre fondi a finalità strutturale (FSE, FEOGA- sez.orientamento, FESR) e la BEI. L 'art. 130C inserisce, ufficialmente. il Fondo europeo di sviluppo regionale nel Trattato, sancendone il ruolo di attore principe della politica regionale, e. pertanto. di maggiore artefice della coesione. Suo obiettivo è "contribuire alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nella Comunità” intervenendo, in particolare, in due tipologie principali di regioni: le zone in ritardo di sviluppo e le aree industriali in declino. Con gli articoli 130 A, 130 B, 130 C 1'AUE traduce, pertanto, sul piano normativo una precisa volontà politica in virtù della quale: lo “sviluppo armonioso” dell'insieme della Comunità non è più destinato a rimanere in ampia misura una enunciazione di principio, non assistita da strumenti operativi sufficienti, ma diventa l'oggetto di una politica comunitaria in senso pieno; e, inoltre, la politica regionale non deve più essere considerata a margine delle politiche economiche, quasi un peso da sopportare per ottenere, neanche fosse merce di scambio, l'assenso degli Stati più deboli all'apertura del mercato ed al rigore di bilancio necessario all'unione economica, ma, anzi, va inserita in una nuova politica comunitaria dedicata alla coesione economica e sociale, che deve infondere nuova logica al senso di tutto il Trattato. L'art. 130 D, infine, delinea la strada da intraprendere per la riforma dei Fondi. Riforma necessaria per edificare la politica sopra descritta, e da attuare con regolamento del Consiglio, su proposta della Commissione e parere conforme del Parlamento europeo. L'Atto unico europeo ha aperto, quindi, nuove prospettive di integrazione tra gli Stati membri della Comunità, assicurando le tappe per la conclusione della costruzione del mercato unico entro il 1992, e rilanciando il progetto dell'Unione economica e monetaria e dell'Unione politica. Tuttavia, perché tali obiettivi fossero tangibilmente raggiunti, era necessaria l'adozione di alcune misure, di carattere istituzionale e soprattutto finanziario, che riequilibrassero lo “sbilanciato” bilancio comunitario. Tali misure sono state oggetto di un apposito documento della Commissione, significativamente intitolato “Portare l'Atto Unico al successo: una nuova frontiera per l'Europa”, ma meglio noto come “Pacchetto Delors” dal nome dell'allora presidente della Commissione, la cui assidua opera è stata fondamentale per l'avanzare del cammino europeo. Il “Pacchetto Delors” mirava ad assicurare alla Comunità i mezzi finanziari necessari alla messa in opera delle proprie politiche per gli anni Novanta, principalmente, attraverso due vie: una nuova disciplina di bilancio più rigorosa, che vincolava giuridicamente la gestione delle risorse proprie della Comunità alle decisioni del Consiglio e che introduceva una nuova fonte di entrate; e la riforma della PAC, che fissava un tetto massimo per la difesa dei prezzi e istituiva in sistema di allarme, che operasse nel caso in cui l'evoluzione della spesa agricola facesse temere lo sforamento. Attraverso la risistemazione delle finanze comunitarie il “Pacchetto Delors” ha consentito la riforma dei Fondi strutturali, prevedendo, in primo luogo, il raddoppio delle risorse a questi dedicati nel giro di sei anni. Le linee direttrici di tale riforma erano, come detto, accolte nel titolo V, introdotto dall'AUE sulla “Coesione economica e sociale”; ciò che occorreva, a questo punto, era definire meglio gli obiettivi perseguiti e preordinare le regole di funzionamento, che permettessero un efficace coordinamento tra i Fondi e tra questi e gli altri strumenti finanziari. E' stato questo l'oggetto del Regolamento (CEE) del Consiglio n.2052/88 del 24 giugno 1988 “relativo alla missione dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti”, del Regolamento (CEE) del Consiglio n.4253/88 del 19 Dicembre 1988 “recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n.2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro”, e dei tre regolamenti specifici di ciascun Fondo (il 4254/88 per il FESR, il 4255/88 per il FSE, il 4256/88 per il FEOGA-sez. orientamento). Il regolamento 2052/88 definisce, innanzitutto, i cinque obiettivi prioritari dell'azione che la Comunità conduce attraverso i Fondi strutturali, la BEI e gli altri strumenti finanziari(2); stabilendo che l'intervento finanziario avvenga secondo forme di finanziamento diversificate in funzione della natura delle operazioni, e possa concretizzarsi in: cofinanziamento di programmi operativi; cofinanziamento di un regime di aiuti nazionale, compresi i rimborsi; concessione di sovvenzioni globali, gestite in genere da un intermediario, designato dallo Stato membro con l'accordo della Commissione, e da esso suddivise in singole sovvenzioni da erogarsi ai beneficiari finali; cofinanziamento di progetti appropriati, compresi i rimborsi; sussidi all'assistenza tecnica e agli studi preparatori per l'apprestamento degli interventi. Tutte queste forme di intervento devono essere attuate attraverso la combinazione più appropriata, dal punto di vista delle tecniche finanziarie, in modo da rendere ottimale l'effetto prodotto dall'utilizzazione coordinata delle risorse(3). L'efficacia degli interventi strutturali è oggetto di valutazione ex ante ed ex post, per esaminare il suo impatto con riferimento agli obiettivi ed ai problemi. Il regolamento prevede che la Commissione presenti, annualmente, una proiezione di spesa quinquennale per Fondo e per obiettivo, considerando prioritario l'intervento a favore delle regioni in ritardo di sviluppo (obiettivo 1), cui il FESR può dedicare fino all'80% delle proprie risorse. Il tasso comunitario di intervento varia in virtù della gravità dei problemi, della capacità finanziaria dello Stato, dell'interesse delle azioni, e può raggiungere il 75% del costo complessivo nelle regioni interessate nell'obiettivo 1, il 50% nelle altre regioni (gli studi preparatori e gli interventi di assistenza tecnica decisi dalla Commissione, possono eccezionalmente beneficiare di un contributo comunitario pari al 100% del costo complessivo)(4). Per garantire l'efficacia dell'intervento dei Fondi il regolamento 2052/88 prevede che l'azione comunitaria sia complementare alle azioni nazionali o vi contribuisca, escludendo che la Comunità possa sostituirsi all'intervento dello Stato o che le risorse dei Fondi vengano utilizzate come semplice rimborso per le spese sostenute, come troppo spesso avveniva nella prima fase di funzionamento dei Fondi. A garanzia del rispetto del principio di addizionalità, viene imposto che la preparazione, il finanziamento, le misure di accompagnamento e la valutazione delle azioni siano condotte in stretta concertazione (o partnership) dalla Commissione, lo Stato membro e le competenti autorità designate da quest'ultimo a livello nazionale, regionale, locale od altro. Il regolamento 2052/88 indica, dunque, gli obiettivi dei Fondi strutturali ed i principi che devono informare il loro intervento, le modalità relative al loro coordinamento e le procedure operative sono, invece, disciplinate dagli altri quattro regolamenti, ed in particolare dal regolamento 4253/88, che viene definito "orizzontale", poiché fissa le disposizioni comuni in materia di coordinamento e gestione dei Fondi e degli altri strumenti finanziari. Il coordinamento dei Fondi deve avvenire in tutte le fasi in cui è suddivisa l'azione, e cioè: programmazione; attuazione; controllo e valutazione. Il momento della programmazione viene, completamente, adeguato con l'introduzione dei "Quadri comunitari di sostegno", nel tentativo di dotare l'azione comunitaria di una visione di medio-lungo periodo. Il nuovo sistema di programmazione degli interventi è suddiviso in tre momenti gestiti da diversi soggetti, sempre, nell'ambito della partnership: individuazione dei bisogni dello Stato membro da esprimere in piani pluriennali (di tre o cinque anni) di sviluppo o riconversione, attraverso un Piano di sviluppo regionale (Psr), elaborato dallo stesso Stato; elaborazione di un Quadro comunitario di sostegno (Qcs) da parte della Commissione, in cui vengono indicate le azioni da realizzare e gli importi da destinarvi; attuazione del Qcs, attraverso i vari interventi organizzati in programmi operativi (Po), contenenti le domande di contributo per le azioni specifiche, elaborati dalle amministrazioni incaricate a livello nazionale, regionale o locale ed approvati dalla Commissione. L'attuazione degli interventi viene curata dalle amministrazioni designate, di solito, a livello locale, le quali sono, anche, responsabili affinché l'azione goda di un'adeguata pubblicità, in modo da sensibilizzare i potenziali beneficiari e le organizzazioni professionali alle possibilità offerte; e l'opinione pubblica al ruolo svolto dalla Comunità, diffondendone un'immagine uniforme in tutti gli Stati membri. L'opera di controllo e valutazione, durante e dopo gli interventi, è, anch'essa compito delle amministrazioni incaricate, ma è prevista la possibilità di intervento della Commissione, che viene costantemente tenuta informata da comitati di sorveglianza, predisposti a livello nazionale ed eventualmente locale. Per riassumere, la nuova disciplina della politica di coesione economica e sociale operante a livello regionale attraverso i Fondi a finalità strutturale, la BEI e gli altri strumenti finanziari, ha rivoluzionato, totalmente, quella precedente, ispirandosi a quattro principi fondamentali: Concentrazione: l'azione dei fondi viene diretta essenzialmente al raggiungimento dei cinque obiettivi; Partnership: tutte le fasi dell'azione sono decise di comune accordo da Commissione, Governo dello Stato membro, amministrazioni regionali; Programmazione: gli interventi si realizzano attraverso l'elaborazione di tre documenti: Piani o di sviluppo regionale (Psr), Quadro comunitario di sostegno (Qcs), Piano operativo (Po); Addizionalità: l'intervento finanziario comunitario deve essere complementare a quello nazionale. Il regolamento quadro della riforma dei Fondi strutturali (regolamento n. 2052/88) prevedeva che la disciplina dei fondi fosse sottoposta a riesame entro cinque anni dalla sua entrata in vigore, cioè a partire dal 1 ° gennaio 1989. Per procedere alla revisione dei regolamenti era necessario valutare attentamente le carenze ed i problemi di attuazione evidenziati dalla pratica, ma soprattutto tenere conto degli importanti avvenimenti realizzatisi tra il 1989 e il 1992, che avevano completamente destabilizzato la situazione sociale, economica e soprattutto politica dell'Europa orientale. Al termine del primo periodo di attuazione della politica di coesione economica e sociale, gestita tramite i Fondi strutturali e gli altri strumenti finanziari di intervento regionale, così come delineata dal titolo V, introdotto dall'Atto unico europeo, si poteva affermare che, nonostante gli sforzi operati nel tentativo di sanare gli squilibri economici tra zone della Comunità, questi continuassero ad esistere ed anzi facessero registrare un accentuarsi delle differenze. Il fatto che la disciplina dei Fondi prevedesse un revisione dopo cinque anni, aveva imposto la necessità di tenere costantemente controllata l'attività comunitaria, consentendo di valutare i risultati raggiunti e di evidenziare gli insuccessi ed i problemi di attuazione. Il problema maggiore, rimasto anche dopo l'adozione della nuova disciplina dei fondi strutturali, era il permanere di un insufficiente utilizzo delle risorse messe a disposizione, dovuto all'inefficienza e all'impreparazione delle amministrazioni degli Stati membri, che avrebbero dovuto chiedere ed utilizzare i contributi. Ancora non si era instaurato tra amministrazioni, ai diversi livelli, ed organi della Comunità un collegamento adeguato, che garantisse la realizzazione di quella partnership che doveva essere l'humus del sistema di gestione della politica regionale. Inoltre, le difficoltà nell'utilizzare le risorse stanziate, evidenziando l'inutilità, in sé, dell'aumento della disponibilità dei Fondi, erano accresciute dall'obbligo di cofinanziamento dell'azione secondo il principio di addizionalità, che soprattutto i Paesi meno forti economicamente, e quindi, paradossalmente, più bisognosi di interventi strutturali, faticavano a rispettare, anche visti i vincoli di bilancio, cui lo stesso Trattato li sottoponeva per il raggiungimento della convergenza nominale, necessaria per il completamento del mercato unico. Nonostante ciò, va detto che l'entità delle risorse stanziate, a favore della politica regionale era, ancora, assolutamente esigua rispetto al PIL degli Stati membri, per poter realizzare un riequilibrio reale tra le varie realtà economiche. Anche a livello comunitario la pratica aveva messo in luce difficoltà e lacune, in particolare, per il non ancora perfetto coordinamento dell'azione dei Fondi, la non perfetta messa a punto delle forme di intervento e l'eccessiva laboriosità delle procedure di programmazione. Risultava, soprattutto, nociva all'efficacia dell'intervento la insufficiente diversificazione di procedure e tassi di finanziamento per azioni, pur molto diverse come finanziamenti e dimensioni, il che comportava tempi molto lunghi, anche per i pagamenti a favore di singoli progetti e non garantiva di rispettare le scadenze fissate nei programmi pluriennali. Era, pertanto, indispensabile rinvenire meccanismi più flessibili, che consentissero maggior facilità di accesso ai finanziamenti dei fondi ai governi degli Stati a tutti i livelli e assicurassero maggior capacità di spesa, grazie a procedure più veloci. Occorreva, anche, riesaminare i regolamenti alla luce dei fatti che erano occorsi tra il 1988 e il 1993, data della prevista revisione. In particolare, il crollo del muro di Berlino nel 1989 e la seguente riunificazione della Germania, avevano portato il territorio comunitario ad accogliere, senza l'ammortizzazione di una fase di pre-adesione, solitamente prevista nelle procedure di allargamento, i sei Lander ex tedeschi dell'est, comportando l'aumento delle aree interessate dall'azione degli strumenti finanziari di intervento regionale (obiettivi 1, 2 e 5b) e la crescita in termini numerici della popolazione potenzialmente beneficiaria degli aiuti dei Fondi (obiettivi 3, 4 e 5a). Inoltre, la fine del blocco dell'est legato all'Unione sovietica portava gli Stati che ne facevano parte a gravitare nell'orbita della Comunità europea ed a premere per entrare a farne parte. Si stipulavano, quindi, numerosi accordi di associazione in previsione di un futuro ingresso, che imponevano agli aspiranti membri di configurare la propria legislazione su quella europea e di conformare i propri conti pubblici ai parametri necessari per l'allargamento del mercato comune alle loro economie. Se l'allargamento del MUE ad est non poteva che essere considerato vantaggiosamente, vista l'apertura di nuovi sbocchi per la produzione occidentale, il futuro allargamento poneva nuovi problemi per la gestione delle politiche di coesione che si sarebbero trovate a dover intervenire in nuove aree svantaggiate, senza ancora aver eliminato gli squilibri per l'eliminazione dei quali erano state istituite. Una revisione dei loro regolamenti non poteva non tenerne conto. Del resto, anche la situazione economica e finanziaria in cui versava l'Europa nei primi anni novanta non era delle più felici. Nel 1992, una profonda crisi monetaria aveva costretto la Lira italiana e la Sterlina inglese ad uscire dal sistema monetario europeo, ma erano tutte le economie nazionali ad essere in difficoltà, penalizzate, probabilmente, anche dagli alti tassi di interesse adottati dalla Bundesbank per drenare i capitali necessari a ripagare i costi della riunificazione(5). La stessa situazione internazionale era caratterizzata da una pluralità di fattori destabilizzanti: dalla guerra del Golfo prima, e dall'esplodere dei conflitti nell'ex-Jugoslavia poi. Eppure, proprio in tale contesto, i 12 Stati membri delle Comunità Europee arrivarono all'accordo che avrebbe condotto alla creazione dell'Unione europea, che prevedeva un'Unione Economica e Monetaria (UEM), ma anche un'unione politica e la gestione comune della politica estera e di sicurezza comune. Il Trattato sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, conteneva importanti implicazioni per la politica comunitaria di coesione economica e sociale, ed evidenziava le direttive lungo le quali questa doveva muoversi. In primo luogo, il raggiungimento dell'accordo per la costruzione dell'UEM non era privo di conseguenze per le regioni sfavorite della Comunità; infatti il rispetto dei famosi cinque parametri economici, necessari per raggiungere la convergenza nominale, rischiava di creare nuove difficoltà alle aree già depresse, costituendo un ostacolo notevole alle politiche di trasferimento delle risorse dei governi nazionali. Questi nuovi vincoli, d'altra parte, inibendo l'azione regionale degli Stati, imponevano un rinnovato impegno della Comunità a favore delle aree in difficoltà(6). Lo stesso Trattato contiene, a tale scopo, numerosi richiami alle esigenze delle regioni meno favorite ed alla coesione economica e sociale. Già nel preambolo e nelle disposizioni comuni esso configura, infatti, tra gli obiettivi ad esso assegnati, la promozione di un progresso economico e sociale equilibrato e durevole, da realizzarsi mediante il rafforzamento della coesione economica e sociale, oltre che tramite la creazione di uno spazio senza frontiere interne e dell'UEM. Il rafforzamento della coesione economica e sociale diviene, pertanto, uno degli obiettivi dell'azione della Comunità, elencati al nuovo articolo 3 del trattato CEE, e a tal fine viene riconosciuta l'esigenza di potenziare il ruolo dei Fondi strutturali esistenti e di crearne di nuovi. Il Titolo, espressamente dedicato alla coesione economica e sociale, diventa titolo XIV, e rimane invariato nell'art. 130A (se si esclude un esplicito riferimento alle zone rurali, segno di una maggiore attenzione verso queste) e nell'art. 130C relativo al FESR, ma presenta importanti novità negli altri articoli. L'art. 130B presenta due innovazioni rispetto alla versione introdotta dall'Atto unico: incarica la Commissione di presentare "ogni tre anni al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni una relazione sui progressi compiuti nella realizzazione della coesione economica e sociale e sul modo in cui i vari strumenti previsti dal presente articolo vi hanno contribuito", e consente l'adozione, al di fuori dell'azione dei Fondi strutturali, di azioni specifiche, adottate dal Consiglio all'unanimità, su proposta della Commissione, che si rivelino necessarie per il conseguimento degli obiettivi della coesione. Gli articoli 130D e 130E regolano la procedura per la disciplina dell'attività dei Fondi, introducendo la consultazione obbligatoria del Comitato delle regioni prima della deliberazione all'unanimità del Consiglio, e prevedono l'istituzione, con la medesima procedura, di un nuovo fondo, denominato Fondo di coesione, operante per "l'erogazione di contributi finanziari a progetti in materia di ambiente e di reti transeuropee nel settore delle infrastrutture dei trasporti". Le riferite disposizioni sono completate dal Protocollo sulla "coesione economica e sociale" allegato allo stesso Trattato, con il quale gli Stati membri hanno voluto sottolineare, formalmente, l'importanza del trasferimento di risorse adeguate in favore delle regioni meno prospere, attraverso i Fondi strutturali, al fine di conseguire l'obiettivo dello sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità. Lo stesso Protocollo auspica una maggiore flessibilità nella attribuzione delle risorse dei Fondi strutturali per tener conto delle necessità specifiche, riafferma l'importanza della valutazione e del controllo e fornisce le prime indicazioni sul funzionamento dell'istituendo Fondo di coesione, circoscrivendone il campo d'applicazione a quegli Stati membri con un PNL pro capite inferiore al 90% della media comunitaria. Gli impegni assunti a Maastricht per il rafforzamento della coesione e la stessa prevista revisione della disciplina dei Fondi strutturali, necessitavano di adeguato sostegno finanziario e di linee guida che indicassero la strada da imboccare per rivedere meccanismi e procedure d'attuazione, rendendoli più flessibili e sanando le carenze emerse dopo la riforma del 1988. A tale scopo, subito dopo la firma del Trattato, la Commissione pubblicò un documento programmatico intitolato "Dall'Atto unico al dopo Maastricht: i mezzi per realizzare le nostre ambizioni", divenuto, immediatamente, noto come "Pacchetto Delors Il". Esso individuava il fabbisogno finanziario della politica di coesione per gli anni a venire, e delineava le proposte della Commissione per la revisione dei regolamenti, che prevedevano: semplificazione nell'accesso ai finanziamenti e partecipazione finanziaria degli Stati più flessibile a secondo del grado di prosperità relativa, attraverso tassi di intervento più diversificati; accentuazione dell'importanza del principio di partnership in tutte le fasi dell'azione, rafforzamento delle iniziative comunitarie e delle rispettive risorse. Tutte indicazioni che, pur nel rispetto della disciplina di base e dei principi sanciti dalla riforma dell'88, vennero accolte dai regolamenti di revisione del 1993. La nuova disciplina degli strumenti (in primo luogo FESR, FSE, FEOGA-sez.orientamento) volti alla realizzazione di politiche strutturali miranti al riequilibrio delle differenze socio-economiche tra regioni parte dell'Unione europea è stata varata con l'approvazione, da parte del Consiglio, del regolamento n. 2081/93 "che modifica il regolamento (CEE) n.2052/88 relativo alla missione dei Fondi a finalità strutturale, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della BEI e degli altri strumenti finanziari esistenti", e del regolamento di coordinamento n.2082/93 (che modifica il n.4253/88), oltre che di quelli specifici per Fondo. La nuova disciplina aggiungeva ai cinque esistenti un nuovo regolamento (Regolamento (CE) n.2080/93), che sostituiva con un unico Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) i precedenti strumenti giuridici di sostegno al settore. I nuovi regolamenti non apportavano modifiche sostanziali rispetto alla riforma dell' 88, ma presentavano alcuni aggiustamenti di indirizzo. In primo luogo, è stato operato un rafforzamento dei principi che regolano gli interventi comunitari a favore delle regioni svantaggiate. Il principio di concentrazione è stato ribadito, con l'impegno che 1'80% delle risorse finanziarie dei Fondi strutturali, fino al 1999, sarebbe stato destinato alle regioni il cui sviluppo era in ritardo o l'industria in via di riconversione (obiettivi 1 e 2). Sono stati mantenuti inalterati gli obiettivi 1 e 2, e modificati gli altri. Le funzioni attribuite agli obiettivi 3 e 4 sono state raggruppate nell'obiettivo 3, che si prefiggeva di "lottare contro la disoccupazione di lunga durata e facilitare l'inserimento professionale dei giovani e l'integrazione delle persone minacciate di esclusione dal mercato del lavoro". Il nuovo obiettivo 4 concentrava i propri sforzi sugli aiuti per "agevolare l'adattamento dei lavoratori e delle lavoratrici a mutamenti industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione". L'obiettivo 5 risultava modificato solo nel sotto-obiettivo 5a, per tenere conto della nuova ottica della PAC e del pieno inserimento al suo interno del settore della pesca. Anche l'elenco delle regioni destinatarie degli interventi è stato variato in seguito alle decisioni prese al vertice europeo di Edimburgo, che cercavano di rendere più flessibili i criteri di ammissibilità agli interventi. I programmi delle regioni in ritardo di sviluppo sono stati estesi accrescendo l'importanza delle iniziative comunitarie gestite direttamente dalla Commissione . Il loro ruolo è cresciuto sia termini di dotazione finanziaria (il 9% delle risorse dei Fondi strutturali) che di numero. Le principali iniziative, suddivise per settori di intervento, erano: INTERREG e REGEN per la cooperazione transfrontaliera ed interregionale; STRIDE, TELEMATIQUE, PRISMA, SME per la promozione di capacità innovative e l'aiuto allo sviluppo delle piccole e medie imprese; LEADER e PESCA per lo sviluppo locale delle aree rurali e delle zone dipendenti dalla pesca; ENVIREG per le politiche sperimentali per l'ambiente; URBAN per affrontare le crisi in alcune zone delle principali aree urbane: ADAPT per prevenire la disoccupazione migliorando le qualifiche e l'adattamento della forza lavoro ai mutamenti industriali; RESIDER, RENAVAL, RECHAR, RETEX, KONVER per la riconversione delle aree dipendenti dalle diverse attività industriali in crisi; ENPLOYMENT, NOW, HORIZON per il miglioramento delle capacità di specifici gruppi a partecipare pienamente al mercato del lavoro. La riformulazione del 1993 ha, inoltre, operato un rafforzamento del principio della partnership, che deve intervenire in sede di programmazione, finanziamento, valutazione antecedente, sorveglianza e valutazione ex post, coinvolgendo la Commissione, i governi nazionali, e i governi regionali, il cui ruolo veniva definitivamente istituzionalizzato, investendoli, direttamente, della responsabilità della predisposizione e della definizione dei programmi. La novità più evidente in materia, è manifestata dalla possibilità di coinvolgere anche le parti sociali nel partenariato, rendendo più incisiva l'azione strutturale sul territorio e assecondando l'emergere di una logica "bottom-up" nella progettazione degli interventi. Anche il principio di addizionalità, già istituito nel 1988, volto ad impedire che le risorse finanziarie stanziate dall'Unione sostituissero gli interventi nazionali veniva rafforzato. Al fine di misurare, effettivamente, 1'addizionalità, il nuovo regolamento quadro incarica la Commissione di vigilare, attraverso indicatori statistici, che consentano di controllare che il livello di spesa a finalità strutturale degli Stati membri, venga mantenuto almeno al livello raggiunto nel periodo precedente. Le principali innovazioni introdotte dalla revisione del 1993 riguardano il sistema di programmazione degli interventi dei Fondi strutturali e degli altri strumenti finanziari collegati. Il nuovo disposto normativo opera, innanzitutto, una variazione dell'arco temporale passando dai precedenti cinque anni della primo periodo di programmazione (1989-1993) ai sei della fase 1994-1999. Inoltre, allo scopo di rendere meno lungo e complesso l'iter della programmazione viene disposto che gli Stati membri possano presentare un documento unico di programmazione (DOCUP) contenente il progetto e la relativa domanda di contributo, che sostituisce il Piano di sviluppo regionale e il Piano operativo, ed è soggetto ad un'unica approvazione da parte della Commissione. La corretta pianificazione si basa sulla valutazione ex-ante ed ex post dei programmi di intervento e, dunque, l'attività di monitoraggio, controllo e valutazione si conferma quale componente essenziale per il successo dell'implementazione delle politiche comunitarie, ed a partire dal 1993 il suo corretto e trasparente funzionamento rappresenta criterio privilegiato di scelta per l'allocazione delle risorse. L'attività di sorveglianza è affidata, secondo la logica del partenariato, alla Commissione, agli Stati membri ed ai governi regionali, con la possibilità di ricorrere a consulenze esterne, e consente, eventualmente, di "ridirezionare" le azioni comunitarie secondo le necessità emergenti, garantendo la gestione ottimale delle risorse. La valutazione ex-ante rappresenta il momento più importante e complesso e analizza i vantaggi socio-economici previsti nel medio periodo in rapporto alle risorse impiegate per la realizzazione dell'azione, la sua conformità con il Qcs e con le altre politiche comunitarie, e la presenza di strutture di attuazione, gestione e monitoraggio adatte. La valutazione in corso d'opera o monitoraggio si propone di verificare che l'azione si svolga secondo i tempi ed i modi previsti. La valutazione ex post si limita ad un controllo successivo alla realizzazione e deve esprimere un parere qualora vi sia una deviazione rispetto agli obiettivi previsti. Per quanto concerne l'attività dei tre maggiori Fondi (FESR, FSE, FEOGA-sez.orientamento) la revisione del 1993 non ha apportato modifiche significative, lasciando, in buona sostanza, inalterato l'indirizzo strategico e la sostanza dell'azione di ciascuno. Il regolamento n.2083/93 concernente il FESR si limita ad estendere il campo di applicazione degli interventi del Fondo, nelle regioni dell'obiettivo 1, ai settori della sanità e dell'istruzione ed a rivolgere maggiore attenzione alla tutela dell'ambiente. Il regolamento 2084/93 sul FSE accresce il numero degli interventi, includendo negli obiettivi del fondo l'intento di agevolare l'ingresso nel mondo del lavoro dei soggetti a rischio di esclusione sociale, le pari opportunità tra uomini e donne, il sostegno ai soggetti a rischio disoccupazione di lunga durata. Per quanto riguarda il FEOGA, infine, il regolamento 2985/93 si limita a tenere conto della riforma della PAC, che aveva diminuito il carico della sezione orientamento spostando l'incidenza finanziaria di alcuni interventi (quali l'imboschimento e il prepensionamento) alla sezione garanzia, ed a potenziare il ruolo del Fondo nell'ambito degli obiettivi 1 e 5b, in modo particolare per quanto riguarda le azioni a vantaggio della produzione locale, della conservazione del patrimonio e del paesaggio locale, della difesa dell'ambiente. L'ultima importante novità è rappresentata dalla creazione di un nuovo Fondo a finalità strutturale, la cui istituzione era stata prevista dal trattato di Maastricht e realizzata con l'approvazione da parte del Consiglio del regolamento (CE) n.792/93 del 30 marzo 1993 "che istituisce uno strumento finanziario di coesione". Il Fondo di coesione, come anticipato dal protocollo sulla coesione economica e sociale allegato al Trattato sull'Unione, finanzia con tassi di intervento tra 1'80 e 1'85% delle spese pubbliche, interventi nei Paesi con PNL pro capite inferiore al 90% della media comunitaria, a condizione che questi attuino programmi volti a soddisfare le condizioni di convergenza economica e ad evitare un disavanzo pubblico eccessivo. Il Fondo di coesione finanzia due tipi di progetti: progetti nel settore dell'ambiente, che contribuiscano ad attuare la politica comunitaria in questo settore; progetti d'infrastrutture di trasporto di interesse comune, purché contribuiscano all'attuazione delle reti transeuropee di importanza vitale per la Comunità. In virtù dei criteri di ammissibilità, che cercano di concentrare gli sforzi del nuovo Fondo, esclusivamente, negli Stati in più grave ritardo di sviluppo, i finanziamenti del Fondo di coesione sono diretti solo a quattro Paesi membri della Comunità, che sono Spagna, Grecia, Portogallo, Irlanda. Il regolamento che istituisce il Fondo fissa i limiti minimi e massimi di disponibilità delle risorse per ciascun Paese, in base a criteri quali la popolazione, il prodotto nazionale lordo pro capite, la superficie. Per completare la descrizione dello stato degli strumenti per la politica di coesione economica e sociale nel secondo periodo di programmazione occorre ricordare che nel 1995, in seguito alla firma del Trattato di adesione all'Unione europea di Austria, Svezia e Finlandia è stato aggiunto un sesto obiettivo dei Fondi strutturali. L'obiettivo n.6 è rivolto, esclusivamente, alle zone del profondo nord dei Paesi entranti, caratterizzate da grandi spazi e pochissimo abitate, e si occupa della definizione di nuove tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni in grado di ovviare alle carenze delle regioni situate all'estrema periferia dell'Unione, climaticamente sfavorite ed a scarsa densità demografica. Al termine del secondo periodo di programmazione (1994 — 1999) dell'azione dei Fondi strutturali e degli altri strumenti di coesione, le differenze economiche e sociali tra regioni del territorio europeo rimanevano, tuttavia, evidenti. La sesta relazione periodica sulla situazione socioeconomica e sullo sviluppo delle regioni dell'Unione europea, pubblicata dalla Commissione nel 1999, segnalava gli importanti progressi fatti registrare dalle regioni in ritardo di sviluppo, in particolare, per quanto riguarda l'avvicinamento della produzione in termini di PIL pro-capite alla media comunitaria, ma evidenziava, anche, come le differenze restassero significative e l'intero processo di convergenza richiedesse gli sforzi di più di una generazione. In particolare, i risultati si differenziavano, da regione a regione, con maggiori difficoltà nelle zone rurali, evidenziando, dunque, la necessità di una periodica revisione della distribuzione dei Fondi, in modo da concentrare le limitate risorse nelle regioni che ne avessero maggiormente bisogno. Se i dati sulla produzione forniti dalla relazione del 1999 erano incoraggianti, permanevano preoccupanti differenze per quanto riguarda il tasso di occupazione, in particolare per i settori più deboli della popolazione. Era necessario, dunque, concentrare maggiormente gli sforzi in questo settore. Anche le difficoltà incontrate dai diversi Paesi nella gestione dei Fondi strutturali, già emerse nel primo periodo di programmazione, non erano state superate. Tali difficoltà possono essere suddivise in due principali categorie: da una parte, i problemi di inefficienza degli Stati membri, in relazione alla programmazione, alla mancanza di coordinamento tra le diverse amministrazioni nazionali, al mancato cofinanziamento; dall'altra, i problemi di coordinamento tra gli Stati membri e la Commissione, che impone il rispetto di criteri e termini rigidi per l'attuazione degli interventi. La riforma prevista al termine del periodo di programmazione doveva, quindi, confrontarsi, ancora una volta, con gli insuccessi e le difficoltà riscontrati durante lo stesso periodo, ma doveva, anche, tener conto di due eventi imminenti che avrebbero influenzato, fortemente, la messa in atto di politiche di coesione economiche e sociali per gli anni a venire. Il primo di questi era l'avvio dell'ultima fase del processo di unificazione economica e monetaria che ha condotto alla moneta unica europea. Gli effetti dell'unione monetaria sulla distribuzione territoriale delle attività produttive erano, e ancora oggi, dopo anni di moneta unica e dopo l'immissione reale sulle piazze europee dell'Euro sono, di difficile determinazione, tuttavia alcune conseguenze appaiono certe. In primo luogo, l'unione monetaria con la convergenza dei tassi di inflazione e la scomparsa del rischio di cambio facilita i movimenti di capitali, circostanza che, unita alla tradizionale difficile mobilità del lavoro europea, tende a rafforzare le regioni già economicamente forti. In secondo luogo, abolendo la possibilità di usare la leva del cambio, l'unione monetaria riduce la capacità di adattamento degli Stati nazionali e delle regioni agli shocks esterni asimmetrici, come l'aumento dei prezzi delle materie prime o il declino di particolari settori industriali. Infine, i rapporti economici tra Paesi a "moneta debole" e quelli "a moneta forte" sono modificati, in quanto i primi non possono più beneficiare degli effetti della svalutazione per favorire la propria produzione, e, simmetricamente, i secondi non possono avvantaggiarsi della conseguente crescita della domanda interna dei primi. In conclusione, affinché i Paesi membri e le regioni più arretrate non pagassero un costo eccessivo per l'integrazione, vedendosi bloccati sui propri bassi livelli di sviluppo, era necessario un rafforzamento delle politiche strutturali e un coordinamento con le altre politiche di sostegno economico, che consentisse loro di essere competitivi sul mercato. Il secondo elemento di cui tener conto è l'avvicinarsi del previsto allargamento dell'Unione europea ai Paesi dell'Est Europa e del bacino Mediterraneo. Lungo tutti gli anni `90 hanno presentato domanda di adesione Ungheria, Polonia, Romania, Repubblica Slovacca, Lettonia, Estonia, Lituania, Bulgaria, Repubblica Ceca, Slovacchia e Cipro. Tutti Paesi caratterizzati da un notevole ritardo politico-economico, la cui entrata nell'Unione comporterà un aumento di quasi il 30% della popolazione comunitaria ed un abbassamento del 14% della media comunitaria del PIL, con conseguente aumento significativo delle regioni e della popolazione interessate dall'azione dei Fondi strutturali, e soprattutto con la fuoriuscita dai limiti di ammissibilità ai contributi di molte zone in precedenza interessate. E' stato calcolato che per sostenere l'ampliamento ai nuovi Paesi senza rettificare i livelli di aiuto per i Paesi già membri, le risorse della PAC e dei Fondi strutturali dovrebbero, all'incirca, raddoppiare passando dall'1,1% del PIL comunitario al 2,2%. Inoltre, ai costi diretti si aggiungono i costi indiretti relativi alla maggior concorrenza nei settori ove i Paesi entranti sono maggiormente specializzati (tessile, abbigliamento, mobilio, chimica, automobili), il cui peso ricadrebbe, maggiormente, ancora sulle regioni dell'obiettivo 1 e 2. Per far fronte a queste difficoltà e suddividere equamente i costi dell'allargamento, il budget comunitario dedicato agli interventi strutturali avrebbe dovuto crescere sensibilmente, per consentire di continuare l'azione di sostegno alle regioni in ritardo di sviluppo già facenti parte del territorio comunitario, situate, prevalentemente, nel sud, aggiungendo nuovi meccanismi di finanziamento per le aree entranti dell'Est Europa, caratterizzate da problemi di sviluppo di tipo diverso. Tale esigenza, alla viglia della nuova riforma dei regolamenti degli strumenti di coesione, si è scontrata con il malcontento degli Stati contribuenti netti, che, anzi, lamentavano gli eccessivi costi delle politiche comunitarie, che riallocano risorse su tutto il territorio comunitario. La difficile situazione no poteva che essere risolta conn un compromesso, probabilmente, a scapito della reale efficacia degli interventi a favore del riequilibrio socio–economico.
La programmazione economica comunitaria nel periodo 2000-2006
Le soluzioni della Commissione sono state pubblicate, nel 1997, in una comunicazione intitolata “Agenda 2000”(7), contenente una proposta per la riforma dei Fondi strutturali e per l’allargamento dell’U.E., e un progetto di allocazione delle risorse per le politiche economiche nel periodo 2000-2006. Tale proposta, per quanto riguarda i Fondi, si articola in sei punti principali, invarianza del bilancio dei Fondi strutturali in rapporto al PIL europeo (0,46%); predeterminazione delle risorse da destinare a favore dei Paesi nuovi entranti, nella prospettiva di una loro graduale ecrescente partecipazione al beneficio delle politiche strutturali; invarianza del numero attuale dei Fondi strutturali a favore dei Paesi membri (quattro Fondi strutturali più il Fondo di coesione) e aggiunta di un ulteriore fondo per la pre-adesione dei Paesi nuovi entranti; riduzione del numero degli obiettivi e parziale revisione di alcuni criteri di eleggibilità; rafforzamento della concentrazione, con la riduzione della popolazione residente nelle aree obiettivo al 35-40% della popolazione europea (contro il 50% circa dei periodi precedenti), e delle risorse destinateall’obiettivo 1 al 65% del totale; introduzione di semplificazione nella programmazione e nella gestione dei Fondi strutturali. Dalla proposta di riforma dei Fondi strutturali, in vista dell’allargamento ad est, formulata dalla commissione in “Agenda 2000”, emergeva, palesemente, una contraddizione tra la volontà di non richiedere risorse suppletive per i nuovi Paesi entranti e l’obiettivo di assicurare, al tempo stesso, la coesione economica e sociale tra le regioni dei Paesi membri. L’accorpamento degli obiettivi, e la revisione dei criteri di ammissibilità, lasciavano intravedere, al termine dell’imminente periodo di programmazione, la fuoriuscita, dalle politiche di intervento strutturale, di ampie regioni precedentemente comprese ed ancora gravate da pesanti ritardi. Ciò nonostante la riforma attuata con regolamento (CE) n.1260/99 e con i relativi regolamenti d’attuazione per Fondo, per il periodo 2000-2006, ha ricalcato, sostanzialmente, le linee indicate dalla Commissione. Il primo elemento di novità consiste nella riduzione degli obiettivi da sei a tre(8), con la conseguente riorganizzazione dello schema di attribuzione di compiti per Fondo. La seconda novità consiste nella revisione dei criteri di ammissibilità e nel tentativo di accrescere la concentrazione, sia a livello territoriale, con la riduzione della popolazione interessata, sia a livello di concentrazione delle risorse. A favore delle aree precedentemente incluse nell'intervento dei Fondi strutturali e che vengono ora escluse, viene previsto, a titolo transitorio, un sostegno dei Fondi fino al 31 dicembre 2005(9). I principi di complementarità, coordinamento, addizionalità, compatibilità con le altre politiche comunitarie e partenariato vengono confermati alla base del buon funzionamento dei Fondi, e per quanto riguarda l'ultimo di questi viene, esplicitamente, ribadita la sua estensione, oltre che alla Commissione ed ai diversi livelli di amministrazione dello Stato membro, anche alle parti economiche e sociali ed agli altri organismi competenti, nel tentativo di creare sul territorio una rete di soggetti funzionale all'efficacia della Politica comunitaria. Inoltre, fa la sua comparsa il principio di sussidiarietà(10), per cui la responsabilità per l'attuazione degli interventi compete agli Stati membri, al livello territoriale appropriato. Le iniziative comunitarie vengono, sensibilmente, ridotte di numero, sempre nel tentativo di migliorare la concentrazione delle risorse; e ne diventano quattro, suddivise per settore:
INTERREG per la cooperazione transfrontaliera, transnazionale, e interregionale volta a incentivare uno sviluppo armonioso, equilibrato e duraturo dell'insieme dello spazio comunitario
URBAN per la rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone adiacenti in crisi, per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile
LEADER per lo sviluppo rurale
EQUAL per la cooperazione transnazionale al fine di promuovere nuove pratiche di lotta alle discriminazioni e alle diseguaglianze di ogni tipo in relazione al mercato del lavoro. Il tasso di partecipazione dei Fondi al finanziamento degli interventi è differenziato in funzione dei seguenti elementi: gravità dei problemi; capacità finanziaria dello Stato membro; interesse che gli interventi rivestono dal punto di vista comunitario, regionale e nazionale; caratteristiche proprie del tipo di intervento, al fine di tenere conto delle esigenze individuate dalla valutazione ex-ante; impiego ottimale delle risorse finanziarie. Infine, una delle novità più rilevanti e discusse, è rappresentata dalla introduzione della previsione di una riserva di efficacia ed efficienza, vale a dire di una quota di contributi da assegnare, a metà periodo di programmazione, solo a quei programmi operativi o documenti unici di programmazione, che, in seguito ad una valutazione basata su un numero limitato di indicatori di sorveglianza decisi dallo Stato membro in stretta concertazione con la Commissione, risultino avere raggiunto risultati efficaci ed efficienti, adeguati agli standard di gestione e attuazione finanziaria. I Regolamenti che presiedono l'attuale ciclo di programmazione dei Fondi strutturali (2000-2006) introducono modifiche che, pur non innovando, completamente, l'impianto definito dalla riforma del 1988, riguardano sia gli obiettivi su cui si concentra l'azione dei Fondi, sia le modalità di identificazione delle aree e dei beneficiari degli interventi. Tali modifiche non soddisfano, però, completamente l'esigenza di migliorare la gestione dei fondi, ma, anzi, risentono della situazione difficile per il "governo" dell'Unione nel periodo della loro formulazione. I problemi più grandi derivavano dalla necessità di contenere il bilancio comunitario per effetto della volontà di molti Paesi di ridurre il loro apporto netto di contributi, e all'emergere di orientamenti sfavorevoli all'intensificazione e al proseguimento di politiche a vantaggio delle aree più deboli dell'Unione. Inoltre, la stessa Commissione si trovava in condizioni di debolezza a causa dell'esplodere nel 1999 dello scandalo legato al commissario Cresson, sintomo di scarsa trasparenza e cattivo uso dei fondi comunitari, che avrebbe condotto alle dimissioni dell'intero esecutivo. Dunque, i nuovi regolamenti sono figli di un difficile compromesso raggiunto in un momento delicato, ed appaiono insoddisfacenti sotto diversi aspetti. Innanzitutto, la riduzione del numero degli obiettivi a tre, di cui due di natura territoriale ed uno trasversale, a prima vista, per favorire la concentrazione delle risorse, si configura più come un accorpamento che come un'integrazione dei precedenti obiettivi, con l'aggravante che, invece, realmente, diminuiscono le risorse e gli strumenti per perseguirli. Analogo discorso vale per le iniziative comunitarie portate da tredici a quattro in uno sforzo di maggiore razionalizzazione, ma sofferenti soprattutto per un taglio delle risorse ad esse destinate dal 9% al 5,3% delle disponibilità dei Fondi. Anche il tentativo di rafforzare la concentrazione territoriale, con l'esclusione di alcune aree, suscita perplessità, nonostante la previsione di una fase di sussidio transitorio, soprattutto per la decisione di conservare, quale criterio principale per l'individuazione delle aree bisognose d'aiuto, il PIL pro-capite, rispetto alla media comunitaria, indicatore questo non sufficiente a misurare il livello di sviluppo economico e sociale, e che andrebbe integrato con nuovi parametri relativi, ad esempio, alla disoccupazione e alla disponibilità di infrastrutture funzionali allo sviluppo. La stessa previsione della cosiddetta riserva di risorse che dovrebbe sostenere l'efficienza degli interventi, rischia di andare a detrimento della concentrazione ripartendo risorse non in base alle esigenze strutturali delle regioni deboli, ma in base a performance amministrative o gestionali dei soggetti realizzatori locali, spesso non immuni dalle medesime difficoltà e carenze determinate dal ritardo di sviluppo che si vuole superare. Infine, anche la sfida dell'allargamento ad est non è stata completamente raccolta, a causa delle difficoltà a reperire le risorse necessarie, tanto che i tempi per l'adesione dei Paesi che ne hanno fatto richiesta sembrano dilatarsi e sfuggono, per ora, a delimitazioni precise. La riforma del 1999 si limita a introdurre un nuovo strumento di pre-adesione, che fissa la strategia dell'Unione europea nei confronti dei Paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO) per il periodo 2000-2006. Tale azione prevede la concentrazione in un quadro unico delle diverse forme di aiuto offerte dall'Unione e opera attraverso tre programmi di assistenza:
PHARE, finalizzato al consolidamento delle istituzioni dei PECO, alla loro partecipazione a programmi comunitari, allo sviluppo regionale e sociale, alla ristrutturazione industriale e allo sviluppo delle PMI;
SAPARD, finalizzato all'ammodernamento dell'agricoltura e allo sviluppo rurale;
ISPA, che sostiene lo sviluppo delle infrastrutture nei settori dei trasporti e della tutela dell'ambiente.
Il terzo periodo di programmazione, previsto di sette anni (2000-2006), si è, dunque, aperto carico di interrogativi e prospettive non definitivamente chiarite, che costituiscono nodi che la politica di coesione economica e sociale dell'Unione europea, a metà periodo, deve ancora sciogliere(11).
Il concetto di incentivazione economica, sotto forma di contributi agli investimenti e di agevolazioni fiscali, è presente nella gran parte degli ordinamenti degli Stati aderenti all'U.E. e ha dato luogo ad una consolidata tradizione che vede noti ricercatori, italiani e stranieri, seriamente impegnati intorno al tema dello sviluppo delle aree depresse e dei territori marginali. A tale proposito, evidenziano caratteri comuni, in particolare, le ricerche condotte da ricercatori stranieri, le quali manifestano, prevalentemente, una marcata ispirazione riformista, volontarista, illuminista, paternalista, interclassista ed, in alcuni casi, appaiono condizionate a presupposti ideologici che rischiano di pregiudicarne la rilevanza scientifica(12). È il caso delle teorie economiche meridionaliste espresse, ad esempio, da C. Bansfield in The moral basis of backward society. Il testo, particolarmente diffuso negli Stati Uniti, offre una descrizione del Mezzogiorno d'Italia accreditata nelle più autorevoli aree del mondo culturale, basata sull'ethos del "familismo amorale", in virtù del quale, il meridionale, anche incosciamente, informa il proprio comportamento alla regola della massimizzazione dei vantaggi immediati del ristretto nucleo familiare di appartenenza, nel convincimento che l'intera società si muova in tal senso. L'esperienza analizzata nel suddetto lavoro, essendo relativa al singolo paese di Chiaromonte, in provincia di Potenza, tuttavia, appare, difficilmente, trasferibile su più ampia scala ed utilizzabile per tutti i Paesi in via di sviluppo. Il suo vizio di fondo, costituito dall'isolamento scientifico, non gli consente, infatti, di realizzare l'irrinunciabile cooperazione con i sociologi meridionali, portata, avanti in maniera assai proficua da studiosi come Pitkin e Friedman(13). Di diverso calibro e di particolare interesse, sembrano, invece, le posizioni assunte, con riferimento alla nozione degli incentivi economici, dai c.d. "nuovi meridionalisti", raccolti nella Svimez. Essi affermano, infatti, la centralità di tali incentivi rispetto all'esigenza di riequilibrare il divario esistente nei livelli di reddito pro capite tra nord e sud del Paese. Gli strumenti proposti a tale fine, di natura, prevalentemente, creditizia e finanziaria, sembrano, infatti, idonei a compensare le diseconomie tradizionalmente presenti nell'area meridionale e canalizzare un flusso aggiuntivo di investimenti nella medesima area. Sul piano generale, le differenziazioni teoriche vanno dalle concezioni neo-classiche e monetaristiche a tutte le impostazioni "eterodosse", cui si ispira il nuovo meridionalismo. Per quanto attiene alle misure volte a favorire lo sviluppo di regioni relativamente arretrate come quelle del Mezzogiorno, la visione "tradizionale" porta a negare agli incentivi finanziari, ed in maniera più particolare, al credito agevolato un ruolo di primo piano rispetto alla promozione ed al consolidamento di un moderno apparato industriale. Si sostiene, infatti, che a valere è, fondamentalmente, il mercato e che solo laddove esso esista, possono operare imprenditori capaci di affermare imprese economicamente e finanziariamente "sane" . Diversamente, la tesi opposta evidenzia l'efficacia delle agevolazioni finanziarie nel consentire, in aree arretrate, la nascita di imprese, che, altrimenti, si sarebbero localizzate altrove. All'interno della concezione eterodossa le posizioni sono riconducibili, poi, a due correnti di pensiero; quello "programmatore" e quello "liberista". Il primo individua negli istituti di credito speciale l'organo di gestione della politica incentivante, cui compete la valutazione circa la congruità delle iniziative rispetto ai programmi ed alle finalità evidenziate dalla Pubblica amministrazione. I fautori di tale indirizzo assumono posizione negativa rispetto ai contributi in conto capitale destinati, nella loro concezione, ad essere precocemente sostituiti da leasing agevolati e contributi in conto interessi, cui affiancano misure di carattere fiscale, quali il credito d'imposta e la detrazione degli utili reinvestiti nelle aree depresse. Il secondo affida, invece, alla Pubblica amministrazione la valutazione discrezionale delle iniziative da incentivare, posta la natura di "strumento di finanza pubblica" attribuibile all'incentivo economico. I liberisti tendono, in particolare, ad eliminare l'intervento pubblico sotto forma di credito agevolato, esaltando, invece, il ruolo dei contributi in conto capitale e degli interventi di fiscalizzazione degli oneri sociali come fattori di incentivazione rispetto alla nascita di nuove iniziative produttive nei territori meridionali. Il conflitto derivante dalle opposte posizioni sulle quali si assestano il pensiero "liberista" e quello dei "programmatori" si concentra, tuttavia, all'interno del comune riconoscimento del ruolo regolatore da attribuire all'apparato statale e sopranazionale nello sviluppo socio-economico e produttivo. Una volta accolta, pertanto, l'esigenza degli interventi pubblici economici e finanziari positivi, quindi diretti a provocare determinate attività ed impedirne altre, al fine di incidere, durevolmente, sulle strutture e non solo di risolvere squilibri di tipo congiunturale, si avverte la necessità di coordinare i suddetti interventi in quadro organico finanziario, statale, generale che si conformi agli indirizzi di programmazione economica imposti dall'Unione. In tale prospettiva, appare evidente il ruolo attribuibile alla finanza pubblica quale strumento globale di politica economica, atto ad offrire strumenti specifici di incentivazione, intimamente connessi alla logica di bilancio e tali da caratterizzarne il significato politico. Interessante appare, in particolare, la ricerca circa il margine di idoneità attribuibile ai singoli strumenti ad incidere sull'efficienza di un quadro politico di incentivazione. L'inerenza del pubblico interesse all'attività economica in senso stretto si palesa, fondamentalmente, attraverso la soggezione dell'imprenditore alla potestà ispettiva della Pubblica amministrazione , allo scopo di controllare l'osservanza degli obblighi. Forme ulteriori di tale inerenza sono costituite dall'esercizio della potestà di sorveglianza, derivante dall'autorizzazione dell'esercizio dell'attività imprenditoriale o di direzione, in virtù della concessione, o normativa interna, in seguito ad ordinamenti sezionali; ad esse, tuttavia, è estranea una reale funzione incentivante. Sono, invece, definibili come incentivazioni in senso stretto le agevolazioni fiscali e le sovvenzioni, le quali appaiono squisitamente funzionali allo sviluppo economico. Il sacrificio finanziario sopportato dalla collettività in dimensioni comunitarie o statali, che ne deriva in termini di lucro cessante – determinato dalle agevolazioni fiscali- o di danno emergente – scaturito dalla sovvenzione – deve essere inteso in una prospettiva eminentemente "qualitativa" del concetto di finanza pubblica. Risultano, pertanto, di scarso interesse, le valutazioni di tali interventi sul rapporto entrate-spese pubbliche, mentre emerge, da un punto di vista strettamente sociologico, la funzione di tali specifici strumenti della finanza pubblica nel quadro dello sviluppo economico delle aree depresse e dei territori marginali delle singole regioni. Dal punto di vista della convenienza dell'adozione, le agevolazioni fiscali, in particolare, presentano numerosi aspetti positivi. Esse si caratterizzano per la semplicità delle forme, la certezza derivante dalla carenza di discrezionalità amministrativa e lo stretto collegamento all'investimento specifico che riduce il rischio funzionale all'investimento ed alla pressione fiscale diretta e progressiva. Inoltre, le agevolazioni fiscali rappresentano un'eccezione rispetto all'imposizione che risulta, evidentemente, presupposta e collegata al rendimento o alle risorse impiegate. Di contro, tuttavia, esse favoriscono le imprese di dimensioni elevate e ad alta densità di capitale, escludendo quelle marginali; producono effetti più marcati con l'aumentare del reddito e spiegano effetti negativi sul mercato del lavoro, posto che laddove sostituiscono tale fattore con il capitale, provocano l'eccessiva crescita di capacità produttiva e ritardano la tassazione. Accanto a tali sistemi agevolativi tradizionali, che si esauriscono in attenuazioni o eliminazioni temporali di oneri tributari dei redditi o trasferimenti realizzati da imprese operanti nel Mezzogiorno, suscitano particolare interesse le c.d. agevolazioni fiscali "improprie" che si sostanziano, invece, in sovvenzioni. Queste ultime si articolano in contributi in conto capitale e in credito agevolato(14); e possono sostanziarsi in indennità e fondi di investimento; sovvenzioni per i costi di trasporto ed energetici; leasing; factoring; confirming; oltre che in investimenti diretti in infrastrutture e nell'insediamento di organismi statali; si tratta, pertanto, si strumenti, in parte anche tratti da esperienze straniere, atti a dimostrare la varietà dei modi di manifestazione del meccanismo incentivante in esame. Di tutti, il più ampiamente utilizzato è il contributo a fondo perduto (o i conto capitale) posta la naturale idoneità dimostrata ad incidere favorevolmente sul sistema delle convenienze imprenditoriali; sebbene debbano, segnalarsi, da un lato le molteplici polemiche inerenti la discrezionalità relativa ai procedimenti di concessione dei contributi; e dall'altro, la problematica compatibilità di questi ultimi rispetto al divieto di aiuti di Stato posto dall'art.87,co.1, del Trattato. Quest'ultimo, reputando incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra i Paesi membri, gli aiuti concessi da essi, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di alterare la concorrenza fa sì che, non solo i contributi in conto capitale, ma anche, le esenzioni e le agevolazioni fiscali(15), tra cui rientrano il credito d'imposta e i tributi di scopo, il cui gettito è destinato ad un fine specifico, risultino incompatibili con il mercato comune nella misura in cui assumano la natura di "aiuto".
Gli ambiti di compatibilità nella normativa europea per una fiscalità agevolta in favore del Mezzogiorno d’Italia
L'analisi comparativa della situazione economica di Paesi come Spagna, Irlanda e Mezzogiorno d'Italia, alla fine degli anni '80, evidenziava la presenza, negli stessi, di livelli di arretratezza tra i più elevati dell'Unione. Una politica fiscale d'incentivazione adeguata ha saputo, tuttavia, creare, in Paesi fortemente disagiati, come i primi due, condizioni di convenienza tali da catturare una notevole fetta di investimenti nazionali ed esteri, laddove è riuscita a muoversi entro spazi di compatibilità con la normativa europea. Il parametro atto a creare le suddette condizioni, definibile come residuo fiscale è dato dalla differenza tra il valore dei servizi pubblici erogati da un Paese o da una regione e il carico fiscale globalmente pagato per ottenere tali servizi, così come è avvertito da un'impresa chiamata a decidere la localizzazione migliore per i propri investimenti. In altre parole, il residuo fiscale non è altro che il valore attuale netto (VAN) della redditività economica attesa dell'imposizione fiscale(16), esso funge, pertanto, da parametro con cui singoli Stati, ma anche diverse regioni, possono farsi concorrenza fiscale(17), allo scopo di attrarre a sé il maggior numero di investimenti possibile. Oltre alla manovre sulle aliquote, sono utilizzabili, al fine di influenzare il residuo fiscale, anche i contributi in conto investimenti, in entrambe le forme possibili (credito agevolato-contributo in conto capitale) . L'esperienza maturata nei Paesi che ne hanno fatto ampio uso, ha tuttavia, dimostrato che le agevolazioni fiscali e, più generalmente, una politica fiscale per finalità di sviluppo economico regionale, si sono rivelate maggiormente efficaci, rispetto alle agevolazioni finanziarie, nel conseguire lo sviluppo cercato. Ciò sembra idoneo a motivare il sostanziale fallimento delle politiche d'incentivazione degli investimenti nel Mezzogiorno, fondate, essenzialmente, sulla concessione di contributi finanziari. Una modifica nella attribuzione delle incentivazioni a favore di quelle di tipo automatico e, più ampiamente, l'utilizzo di una politica fiscale differenziata territorialmente per finalità di sviluppo regionale, sembrano, pertanto, essere le chiavi di volta indispensabili per attirare investimenti internazionali nelle aree arretrate del Paese, avviando, definitivamente, a conclusione l'annoso problema delle loro condizioni di sottosviluppo socio-economico. Opinione, questa, condivisa, anche, dal governo italiano, come dimostra il testo della legge finanziaria 2001 (art.8, 1.388/2000). In tal senso, risulta, tuttavia, necessario, venire a patti, con i vincoli posti dall'UE in materia di concorrenza fiscale; vincoli che permangono, nonostante il fatto che, alla luce dell'evoluzione teorica più recente, essi risultino, sostanzialmente, ingiustificati, posto che è nell'interesse della stessa U.E., indurre i singoli Stati a concentrare l'attenzione delle proprie politiche di sviluppo economico regionale dall'utilizzo strumentale delle agevolazioni di tipo finanziario, verso un uso più intenso di quelle fiscali. Accenni di apertura in tal senso, sono, del resto, rinvenibili nell'opinione della Commissione europea, la quale, dapprima con una comunicazione del 19 settembre 2000 e, successivamente, con la nota 286841 del 13 marzo 2001, ha sostituito alla totale chiusura rispetto ad ogni forma d'incentivazione fiscale, un moderato assenso rispetto a determinati incentivi fiscali finalizzati a nuovi investimenti e nuova occupazione ma non al funzionamento. D'altra parte, la disponibilità della Commissione, ad oggi, si ferma qui, e pertanto, pur configurandosi come un primo successo dei fautori dell'incentivazione fiscale in alternativa a quella finanziaria, non risulta, ancora, sufficiente per far decollare, definitivamente, lo sviluppo socioeconomico meridionale. Per quel che le compete, l'Italia ha chiesto, più volte, negli ultimi anni, il parere della Commissione, circa la possibilità di applicare al sud del Paese, agevolazioni fiscali generalizzate, quali, ad esempio, l'applicazione dell'IRPEG ridotta per le imprese che realizzino nuovi investimenti , ovvero forme di prelievo sulle imprese differenziate tra centro-nord e sud del Paese. Il Commissario alla Concorrenza, Monti, ha, sempre, dato risposta negativa; mentre, infatti, la Commissione si è, costantemente, dimostrata favorevole rispetto a misure di sostegno come il credito d'imposta e l'esenzione contributiva(18), atte a sostenere nuovi investimenti e nuova occupazione, è, invece, sempre stata ostile rispetto agli aiuti al funzionamento a favore di una singola zona del territorio nazionale, quale, realmente, è il nostro Mezzogiorno. Ciò configurerebbe, infatti, secondo Monti, una aperta violazione dei principi di sana concorrenza imposti dal Codice di condotta Monti, attraverso il quale il Consiglio, ECOFIN, ha imposto a tutti gli Stati membri di adottare ogni provvedimento interno necessario ad eliminare le misure fiscali che, agevolando categorie predeterminate di imprese, creino, di fatto, incentivi alla localizzazione in territori circoscritti dell'Unione. D'altro canto, una corretta interpretazione di questa norma(19) non dovrebbe lasciare dubbi sulla congruenza degli interventi in esame, dal momento che le imprese meridionali evidenziano, tuttora, una produttività molto più bassa e una minore profittabilità rispetto a quelle del nord d'Italia, a causa di gravi diseconomie esterne e di un limitato potere di mercato. Valutando gli effetti che interventi di riduzione del prelievo fiscale per le imprese hanno sui differenziali di convenienza localizzativi delle varie aree all'interno dell'Unione, un alleggerimento della tassazione per il Mezzogiorno troverebbe, ad avviso di molti, fondate motivazioni dell'esigenza di tutelare il tessuto produttivo dell'area, già altrimenti penalizzato dall'impatto scaturente da misure fiscali decise in altri Paesi(20). In ogni caso, il Codice di condotta rappresenta un impegno politico e non pregiudica diritti e competenze attribuibili ai singoli Stati. La tutela della concorrenza, da più parti invocata, a livello dell'Unione, dovrebbe, piuttosto, fare riferimento a criteri rigorosi non tanto sul piano formale quanto su quello sostanziale, garantendo la indispensabile coerenza, sia con una azione di coordinamento e armonizzazione dei sistemi fiscali diretta a contrastare i rischi di una competizione fiscale dannosa tra Stati membri, sia con una politica effettivamente idonea a perseguire l'obiettivo della coesione economica e sociale tra i territori dell'Unione. È da ritenersi, pertanto, che, all'interno di una rinnovata politica di riduzione generalizzata dell'imposizione fiscale(21), il nostro Paese possa decidere, una graduazione applicativa dell'abbassamento del livello di tassazione iniziando dalle imprese meridionali, quale primo passo per arrivare ad una riduzione considerevole dell'IRPEG nell'intero Paese, pur senza contravvenire a disposizioni formali o sostanziali imposte dall'U.E.(22)
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