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Politiche agevolative e Mezzogiorno d’Italia: alcune riflessioni critiche sulle opportunità e sui vincoli allo sviluppo
di C. Fontana, Dottoranda di ricerca
Sommario: 1. Introduzione; 2. Incentivi e politiche d'industrializzazione nel Mezzogiorno: dall'intervento straordinario all'intervento ordinario; 3 La legge 488 del 1992, 4. Prospettive di riforma e problematiche irrisolte.
1. Introduzione
Nel corso degli anni Novanta, si è assistito ad una profonda quanto rapida trasformazione del sistema creditizio e finanziario italiano, dovuta all’affermarsi di un nuovo modello di vigilanza, alla liberalizzazione del mercato ed alla espansione della attività di gestione del risparmio. Tale complessa metamorfosi è da porsi all’origine della nascita di un sistema bancario e finanziario, in cui assetti, forme e configurazione istituzionale sono, certamente, più vicini a quelli prevalenti nelle economie avanzate che non al disegno del legislatore del 1936. Gli effetti di tali cambiamenti, sul mercato del credito meridionale, sono stati notevoli, a partire da quello più evidente dato dalla repentina riduzione del numero di istituti di credito con sede legale nelle regioni del Mezzogiorno.(1) Tale mercato, tuttavia, ha continuato a caratterizzarsi per la presenza di alcune peculiarità, date dalla esistenza di differenziali nei tassi attivi praticati alle imprese e da un livello del rapporto impieghi/depositi comparativamente inferiore rispetto al resto del Paese.(2) Nello stesso periodo, si è riacceso il dibattito sulla “questione meridionale”, favorito dalla fine dell’intervento straordinario e dall’avvio di una nuova policy di sostegno allo sviluppo, caratterizzata dalla riduzione dell’azione pubblica e da una accresciuta apertura al mercato.(3) Evidentemente, le connotazioni assunte dal divario territoriale tra le due aree del Paese sono, in questo periodo, estremamente diverse rispetto a quelle del passato; tuttavia, pur in presenza di dinamiche localmente diversificate, i differenziali nei livelli di sviluppo regionali rimangono ancora ampi e, soprattutto, difficili da colmare in assenza di interventi specifici, la cui opportunità si ripropone da un decennio, ogni qualvolta si apra il dibattito parlamentare sulle leggi finanziarie del Paese. Le due grandi trasformazioni, quella del sistema creditizio e quella della politica per lo sviluppo, si richiamano reciprocamente, stante il ruolo che il primo svolge nei processi di sviluppo locale, di un Paese, come l’Italia, caratterizzato da un tessuto produttivo composto, in larga parte, da PMI, con scarse possibilità di ricorso ai mercati finanziari per il reperimento di capitali.
Il ruolo giocato dal suddetto sistema, del resto, assume particolare importanza anche rispetto al processo di accumulazione nelle regioni meridionali, indebolite dalla riduzione dell’intervento pubblico in favore dell’economia. Di preminente interesse diventa, dunque, porre alcune questioni relative al rapporto tra sistema bancario ed impresa(4), alla luce, non solo, delle suddette trasformazioni, ma anche della attesa riforma degli incentivi in favore delle PMI previsti dalla legge 488/92. Laddove approvata, infatti, quest’ultima comporterebbe un’ulteriore riduzione dei contributi in conto capitale alle PMI e la loro progressiva sostituzione con forme di co-finanziamento, sostenute, in parte dalla Cassa depositi e prestiti, a tassi di favore; ed in parte dagli Istituti bancari incaricati dell’istruttoria progettuale, ai quali, tuttavia, sarebbe garantita la possibilità di applicare a tali mutui i tassi di interesse di mercato. Tale riforma, i cui effetti sarebbero amplificati dalla necessità di rispettare i vincoli imposti da Basilea 2(5), determinerebbe, inoltre, una ulteriore riduzione della possibilità di accesso al credito delle imprese di piccole dimensioni neo costituite e sposterebbe l’ago della bilancia degli incentivi a favore dei gruppi imprenditoriali già solidi, peraltro, numericamente, alquanto ridotti rispetto alla prevalenza del tessuto imprenditoriale meridionale rappresentato dalla piccola e piccolissima impresa. Nelle pagine seguenti, si traccerà, pertanto, un quadro del sistema creditizio meridionale alla luce delle recenti dinamiche economiche. L’idea di fondo è che oggi, in una fase in cui le sorti del Mezzogiorno si giocano, più che in passato, sulle capacità e sulle risorse locali, le trasformazioni del sistema bancario e delle politiche di sostegno agli investimenti possono riproporre vecchi problemi o dischiudere nuove opportunità, in funzione delle intelligenze che verranno messe in campo e della attitudine del Governo centrale di adattare l’intervento pubblico alle peculiari caratteristiche del tessuto socio-economico di riferimento(6).
2. Incentivi e politiche d’industrializzazione nel Mezzogiorno: dall’intervento “straordinario” all’intervento “ordinario”
L’approccio di policy utilizzato al momento dell’unificazione d’Italia, basato sul liberismo moderato, presumeva che i problemi di arretratezza socio-economica dell’area annessa sarebbero stati risolti dall’allargamento dei mercati e dal dispiegarsi del libero gioco della concorrenza. Il periodo dello “Stato liberale” si caratterizzò, infatti, fino alla fine del XIX secolo, per una visione del Mezzogiorno cui non veniva attribuito lo status di area differenziata, mentre, l’attività di governo si soffermò, essenzialmente, sulla necessità di dare un quadro normativo uniforme, dal punto di vista istituzionale e di intervento economico(7). Tale fase, che il Saraceno definì come di “integrazione normativa”, terminò durante il ventennio fascista, allorquando le esigenze del sistema corporativo provocarono l’affermazione di un modello di Stato come promotore dello sviluppo, culminato nella riorganizzazione istituzionale guidata dallo Stato stesso, con la quale il regime intese risolvere la crisi del rapporto banca-impresa del dopo prima guerra mondiale. L’esempio più interessante di tale approccio di politica economica è dato dalla nascita dell’IRI, la quale, sorta come ente temporaneo, con compiti di gestione, salvaguardia e dimissione del patrimonio industriale affluito allo Stato dopo che la legge bancaria aveva separato il ruolo delle banche dalla gestione delle imprese, finì con il diventare un ente permanente, con compiti aggiuntivi, alla fine del periodo fascista. Fu nel dopo seconda guerra mondiale che si affermò, infine, l’idea interventista propria del c.d. “intervento straordinario” dello Stato nell’economia, secondo la quale, non solo esisteva il problema derivante dalla presenza di aree arretrate che necessitavano di sostegni specifici, ma, la soluzione di tale divario territoriale doveva passare attraverso l’intervento diretto ed indiretto dello Stato(8). Tale impostazione esaltava la necessità della politica economica di dotarsi di strumenti di coordinamento delle politiche governative e il ruolo sociale della grande impresa, in particolare pubblica, nella generazione di flussi di investimenti nelle regioni meridionali, come testimonia la nascita della Cassa del Mezzogiorno. Quest’ultima venne istituita nel 1950 e fu seguita da una legge, del 1953, istitutiva di forme di credito agevolato; il progetto consisteva nello stanziamento di 1000 miliardi di lire da destinare alle industrie che si fossero localizzate sotto una linea immaginaria che venne tracciata subito a sud di Roma. La linea fu stabilita in base ad una serie di parametri in cui rientrò un’area nella quale risiedeva il 38% della popolazione nazionale. La defiscalizzazione degli oneri sociali in favore delle aziende meridionali e i contributi a fondo perduto, erogati a tutti coloro che intendessero crearvi attività industriali, determinò, in un primo momento, la delocalizzazione in queste aree di numerose attività produttive; tuttavia, queste ultime tesero ad insediarsi, principalmente, nelle zone più facilmente collegate con il nord Italia, da cui gli imprenditori, protagonisti di quegli anni di sviluppo, provenivano. In questo senso, deve rilevarsi che, forse, l’esenzione fiscale avrebbe dovuto essere proporzionale alla distanza dalla “linea fantasma”, al fine di espandere in tutto il centro-sud le attività industriali senza privilegiare talune zone e lasciando tutto come prima in altre, ma tale differenziazione, come è noto, non vi fu. Nel Mezzogiorno e nelle isole furono, comunque, create grandi aziende chimiche, siderurgiche e meccaniche: un numero consistente di “Cattedrali nel deserto” delle infrastrutture meridionali(9). Si pensava che esse avrebbero dato lavoro a milioni di disoccupati ma anche che avrebbero potuto produrre e vendere a condizioni convenienti e che intorno ad esse si sarebbe potuto sviluppare un indotto, costituito da un numero considerevole di piccole aziende private al servizio dell’azienda pubblica di grandi dimensioni, che avrebbe, rapidamente, sollevato le sorti dell’economia meridionale. In realtà, tale “rinascita” del Mezzogiorno, non è mai avvenuta, poiché i primi pur favorevoli risultati furono invalidati dalla crisi petrolifera che si verificò nei primi anni ’70 ed i cui effetti investirono l’intero settore industriale(10).Quando le ripercussioni di quest’ultima iniziarono a ridursi, le priorità del Governo cambiarono e il volume degli incentivi finanziari in favore delle industrie del Centro-Nord, sotto forma di agevolazioni agli investimenti e Cassa integrazione guadagni per gli occupati nei settori in crisi, superò quello del Sud. In generale, la percentuale di incentivi finanziari in favore delle regioni del Sud Italia diminuì, fortemente, dopo il 1974, quando si innescò una reazione a catena di senso contrario a quella che aveva caratterizzato il decennio precedente: maggiore era il numero di aziende che decidevano di localizzarsi nelle regioni del Centro-Nord, minori erano gli incentivi finanziari che supportavano l’industrializzazione meridionale(11).L’unica eccezione rispetto a tale nuovo indirizzo di politica economica fu, in quel periodo, la totale defiscalizzazione degli oneri sociali per le aziende del Mezzogiorno, che fu decretata nel 1976; nondimeno, deve rilevarsi come numerosi studi condotti in proposito abbiano evidenziato come la componente di esenzione degli oneri sociali fu utilizzata, in questo caso, più come strumento di riduzione della disoccupazione che come incentivo agli investimenti. Il progressivo affievolirsi dell’azione per lo sviluppo industriale e la modernizzazione del Mezzogiorno, seguito, tuttavia, dall’incremento dei trasferimenti netti determinata dal sistema redistributivo dello Stato sociale accentuò, fino a renderla strutturale, la dipendenza macroeconomia dell’area dal resto del Paese. Il sostanziale fallimento degli obiettivi di politica economica propri del progetto originario di Menichella e Giordani, definito, in larga misura, anche dalla pressione del ceto politico locale e dai grandi gruppi imprenditoriali a caccia di rendite, gettò un ombra di discredito sull’intervento pubblico nel Mezzogiorno, percepito, in misura crescente, dai cittadini delle regioni settentrionali, come una fonte di sprechi di ingenti risorse finanziarie dello Stato, per la quale, gli italiani delle aree più produttive del Paese erano costretti a sopportare una crescente pressione fiscale. Ciò serve a spiegare le ragioni che condussero, tra il dicembre 1992 ed il gennaio 1993, alla abrogazione della politica speciale per il Mezzogiorno. Da allora, gli interventi per lo sviluppo del Sud sono stati affidati alle amministrazioni pubbliche ordinarie (Ministeri e Regioni), chiamate a gestirli in coerenza con la politica di sviluppo elaborata dall’U.E. per le regioni economicamente svantaggiate, la quale imponeva l’adeguamento della legislazione nazionale sugli aiuti alle imprese delle aree depresse alla normativa elaborata in sede comunitaria. In risposta alle sollecitazioni provenienti, pertanto, sia dal versante nazionale, caratterizzato da un clima di diffusa sfiducia verso l’efficacia di forme di intervento straordinario, sia dalla Commissione U.E., la nuova normativa sugli aiuti al Mezzogiorno si è venuta caratterizzando per: a) una sostanziale coerenza con le indicazioni fornite dai Quadri comunitari di sostegno in merito all’area geografica di intervento; alla misura massima del sussidio e alla modalità di liquidazione degli stessi che vengono erogati in equivalente sovvenzione (netto o lordo); b) un rilevante ruolo finanziario per i fondi dell’U.E. a fronte di un consistente ridimensionamento dell’impiego di risorse interne; c) la scomparsa di un organismo centrale di coordinamento e un più marcato coinvolgimento degli enti locali; d) il tentativo di introdurre maggiore efficienza nelle procedure di erogazione dei sussidi alle imprese(12).
3. La legge 488 del 1992
Norma cardine del passaggio dall’intervento straordinario alla “nuova” legislazione di politica regionale in Italia è stata la legge 488/92(13). Essa, infatti, ha posto le basi per l’armonizzazione della normativa interna a quella comunitaria e ha inteso, nel contempo, fornire una risposta alla esigenza, da più parti manifestata, di un intervento più attento e discriminante, fondato su un processo adeguato di selezione dei progetti, attraverso un’istruttoria bancaria e un controllo più puntuale della conformità dei progetti realizzati con quelli sussidiati. Con tale norma, il legislatore ha abbandonato l’approccio precedente, prevalentemente orientato ad un sistema discrezionale, in favore di una procedura essenzialmente automatica, fondata sulla partecipazione delle imprese ad un’asta di carattere discriminatorio, in cui i progetti imprenditoriali che si aggiudicano i sussidi sono quelli che vincono una gara d’asta, presentando le “offerte” più alte(14). Il nuovo meccanismo, nelle iniziali intenzioni, avrebbe dovuto premiare gli investimenti più redditizi, che in quanto tali, avrebbero potuto sopportare di pagare un prezzo più alto per accedere ai sussidi, evitando, in tal modo, di ripetere gli sprechi verificatisi negli anni dell’intervento straordinario. Tuttavia, in proposito, la domanda più immediata che la dottrina si è posta attiene alla effettiva capacità che un sistema d’asta, quale quello previsto dalla normativa in parola, possiede, di premiare i progetti più funzionali allo sviluppo economico dell’area, riducendo, nel contempo, le “rendite” erogate alle imprese sussidiate. L’impressione di chi scrive è essenzialmente negativa, stanti: la multidimensionalità dell’offerta d’asta prevista dalla legge 488, che rende estremamente complessa ogni valutazione circa l’efficienza dello schema d’asta previsto; la discutibile scelta delle variabili che compongono l’offerta, in relazione all’obiettivo di promozione di uno sviluppo endogeno delle aree arretrate; e la dimostrata incapacità di un meccanismo d’asta unidimensionale di discriminare tra investimenti aggiuntivi e non aggiuntivi dell’impresa richiedente il contributo e, dunque, di risolvere il problema dell’attribuzione di rendite alle imprese più efficienti. Le mie perplessità, è bene sottolineare, si limitano agli specifici aspetti sopra citati, ferma restando, nella legge 488/92, la presenza di sostanziali miglioramenti rispetto alle normative anteriori dati, in modo particolare, dalla maggiore trasparenza nell’assegnazione dei contributi e dall’inserimento di criteri automatici nelle modalità di erogazione degli stessi. Si tratta, tuttavia, di evoluzioni che vengono, in buona misura, inficiate dai difetti insiti nella procedura d’asta disegnata dalla legge. D’altra parte, il dibattito dottrinale circa le modalità più corrette di attribuzione di incentivi alle imprese, lungi dall’essersi affievolito, precede, di pari passo con quello sulle motivazioni di politica economica e finanziaria che giustificano tali sussidi(15). Infatti, riconosciuta l’esigenza dell’intervento della finanza pubblica a sostegno di investimenti privati, in regioni economicamente svantaggiate, la concreta realizzazione delle suddette politiche ha sottolineato la presenza di inevitabili distorsioni. È opportuno soffermarsi su almeno due fattori di debolezza contenuti dalla suddetta normativa, i quali generano una sorta di trade-off nelle modalità di erogazione degli incentivi alle imprese e, sui quali, la letteratura più recente ha posto particolare attenzione: il rischio che le agevolazioni, da strumento atto a riportare le condizioni di convenienza degli investimenti in aree arretrate, in linea con quelle esistenti in regioni più sviluppate, si trasformino in rendite per le imprese più efficienti; e le attività di rent-seeking ed i fenomeni clientelari che, abitualmente, si accompagnano alla attribuzione di aiuti pubblici alle imprese(16). La questione delle rendite, del resto, è annosa e appariva chiara già a studiosi quali il Saraceno, secondo il quale, un sistema di incentivi avrebbe dovuto tendere solo a rendere conveniente l’investimento, poiché, superato tale limite, o si sarebbero promosse aziende destinate a vivere indefinitamente dei contributi o si sarebbe consentito il formarsi di rendite a favore di quelle aziende in grado di conseguire, indipendentemente dall’accesso ai contributi, una produttività fisiologica(17). Per focalizzarlo con chiarezza può essere utile tenere separate due questioni: a chi dovrebbero essere concessi i sussidi; e con quale procedura dovrebbero essere erogati. La prima domanda è solo apparentemente scontata, posto che nel dibattito non specialistico, dominato, peraltro, da una certa incertezza metodologica, avrebbero dovuto essere privilegiati i progetti di investimento più redditizi, con maggiori ricadute occupazionali(18) e minore impatto ambientale. Più correttamente, al di là dell’obiettivo di politica economica sotteso, l’individuazione dei soggetti beneficiari dei contributi dovrebbe tener conto in primo luogo della additività degli investimenti agevolati.I sussidi, dovrebbero, dunque, essere concessi ai progetti “migliori tra quelli altrimenti non realizzati”, intendendosi con tale classificazione quelli più meritevoli in termini di redditività, non realizzabili privatamente, ovvero quelli socialmente più convenienti in termini di incremento occupazionale e/o esternalità tecnologiche ed ambientali generate. Evidentemente, l’applicazione di un principio di questo genere è piuttosto complessa; da tale punto di vista, un sistema di incentivi discrezionale, accompagnato da un ponderato screening progettuale potrebbero rivelarsi utili nel limitare il contenuto di rendita implicito in ogni programma di incentivi, contribuendo a selezionare gli investimenti agevolabili ed a calibrare l’ammontare dei contributi concedibili. A ben vedere, tuttavia, la scelta di un sistema discrezionale, introduce numerosi svantaggi, che si palesano, in modo particolare, nella attività di valutazione progettuale, nel corso della quale, le banche concessionarie dell’istruttoria, in veste di decisori pubblici incontrano, evidentemente, le medesime difficoltà che devono affrontare nella selezione della propria clientela. Salvo che non si ipotizzi, in modo discutibile, che il decisore pubblico disponga di strumenti informativi e metodi di selezione più accurati, in linea di principio, l’agente pubblico non è in condizione di ottenere risultati migliori rispetto ai finanziatori privati; e, d’altra parte, un sistema discrezionale di valutazione si accompagna, inevitabilmente, a fenomeni clientelari più o meno diffusi. Proprio tale considerazione ha portato, in tempi più recenti, la dottrina e gli osservatori istituzionali a privilegiare criteri di assegnazione automatici degli incentivi pubblici alle imprese. In questo senso, la legge 488 ed il previsto meccanismo d’asta, pur con le modifiche apportare dalla normativa più recente, con riferimento all’apporto di mezzi propri da parte dell’imprenditore agevolato, rappresentano una prima risposta all’esigenza di individuazione di strumenti agevolativi che impediscano la distorsione delle politiche per lo sviluppo verso obiettivi impropri e, nel contempo, ne favoriscano l’efficacia(19). Con la norma in parola, il legislatore ha, infatti, creato un meccanismo di competizione nell’allocazione degli incentivi, istituendo un vero e proprio “mercato” dei sussidi in cui il “bene” (sussidio) viene acquisito da chi dimostra una maggiore disponibilità a pagare per esso. La creazione di tale “mercato” degli incentivi e l’utilizzo dell’asta come meccanismo di allocazione avrebbe dovuto, nelle intenzioni del legislatore, garantire la massima trasparenza delle politiche di sviluppo e consentire un risparmio di risorse nella valutazione di merito dei progetti, in larga misura, sostituita da criteri oggettivi. Come è facilmente argomentabile, tuttavia, la reale attitudine del sistema di selezione degli investimenti introdotto dalla legge 488, di ridurre l’erogazione di rendite alle imprese appare piuttosto opinabile. Ciò nonostante, tale legge, ha ottenuto un enorme successo presso i possibili beneficiari, almeno a giudicare dal numero di domande di agevolazione presentate. L’impressione che se ne trae, pertanto, è che la classe imprenditoriale meridionale in specie, e delle aree svantaggiate del nostro Paese, in genere, aneli all’utilizzo di meccanismi in grado di incidere positivamente sul sistema delle proprie convenienze, nella realizzazione di investimenti aziendali, anche a condizione di sottoporsi ad una serie pressanti di vincoli quali quelli imposti dal legislatore. Ci si riferisce, in modo particolare alla scelta delle specifiche variabili che entrano a far parte dell’offerta multidimensionale. La legge 488/92, prevede, infatti, che la graduatoria delle imprese giudicate meritevoli di incentivi venga formata sulla base di un indicatore dato dalla media di cinque diversi parametri, il cui scopo dovrebbe essere quello di promuovere il perseguimento di obiettivi di politica economica quali la lotta alla disoccupazione, la tutela ambientale e la compatibilità con le esigenze di sviluppo regionale, incentivando, nel contempo, le imprese ad un impiego efficiente dei fondi pubblici posti a loro disposizione. Sebbene funzionali alla tutela di interessi indubbiamente meritevoli di tutela, i parametri imposti dal legislatore presentano una serie di rilevanti aspetti problematici che ne renderebbero opportuna l’esclusione dall’offerta d’asta. Ci si riferisce, in primo luogo, alla quota di capitale proprio impiegata nella realizzazione del progetto di investimenti da agevolare; in proposito, numerosi autori hanno evidenziato che la partecipazione con capitale proprio al finanziamento dell’investimento minimizza il rischio di azzardo morale da parte dell’imprenditore(20). Si tratta, tuttavia, di un’affermazione non sempre condivisibile, poiché l’esperienza ha dimostrato che, in determinate circostanze, è possibile che un incremento delle garanzie richieste dalle banche (il capitale che l’impresa utilizza nella realizzazione dell’investimento) anziché minimizzare la rischiosità media della clientela la renda più elevata, con la conseguenza che, laddove, come per la legge 488, che prevede la erogazione di quote di contributo a proporzionale completamento del progetto di investimento, la concessione delle agevolazioni ha lo scopo di reintegrare il costo dell’investimento, anziché finanziarlo, tale effetto di selezione avversa potrebbe realizzasi con conseguenze opposte a quelle ipotizzate dal legislatore(21).Oltre a ciò, va considerato, in primo luogo, che l’utilizzo del suddetto parametro penalizza le imprese più soggette a vincoli di natura finanziaria, rinforzando, in tal modo, la consolidata tendenza degli istituti bancari a concedere credito solo a fronte di garanzie adeguate; e, in secondo luogo, che esso predispone le imprese a sottodimensionare gli investimenti, pur di essere in grado di fornire le richieste garanzie. Dubbi altrettanto considerevoli sorgono anche, in merito al parametro inerente al numero degli occupati attivati dall’investimento rispetto al suo valore complessivo; tale scelta, infatti, penalizza le imprese capital intensive, favorendo, di converso, solo quelle iniziative ad alta intensità di lavoro, che, non solo, non assicurano la massimizzazione del profitto, ma, il più delle volte, stante il ridotto contenuto innovativo, non garantiscono neppure le migliori prospettive di sviluppo. Infine, per quel che riguarda il parametro relativo all’impatto ambientale, deve evidenziarsi che, in proposito, le difficoltà di misurazione sono ancora più rilevanti. D’altra parte, per tutti i parametri individuati dalla legge, sorge la problematica relativa alla congruenza tra quanto dichiarato in sede progettuale e quanto effettivamente realizzato a seguito del completamento degli investimenti finanziati. Alla luce di tali difficoltà, se, nelle prospettate riforme degli incentivi si intende mantenere un sistema d’asta, sarebbe opportuno, favorire una procedura più semplice, nella quale l’offerta d’asta sia individuata da un unico parametro che rappresenti un costo privato per l’impresa. Ciò, evidentemente, non comporterebbe l’impossibilità per il governo centrale di tenere conto di ulteriori obiettivi e vincoli nella allocazione dei contributi finanziari alle PMI, ma, più semplicemente, determinerebbe l’estraneità di questi ultimi rispetto alla realizzazione del meccanismo d’asta. Si potrebbero, ad esempio, prevedere metodi di esclusione dalla fruizione delle agevolazioni da parte di quelle imprese che non rispettino determinati standards minimi, verificabili in sede di istruttoria, in merito agli effetti esterni che si hanno l’intenzione o meno di generare. Ciò renderebbe possibile perseguire fini ulteriori rispetto all’individuazione degli investimenti più produttivi, senza, per questo, inquinare, indebitamente, il funzionamento del meccanismo d’asta. Ad esempio, potrebbe essere fissato, ex ante, un numero minimo di occupati da calcolare in proporzione all’ammontare dell’investimento complessivo finanziato; o, ancora, si potrebbe imporre l’adesione ai sistemi di certificazione ambientale, senza relegarli nel novero dei criteri di premialità. In tal modo, si renderebbe più selettiva la fase istruttoria, vincolando, ulteriormente, le banche cui essa è affidata, al rispetto di criteri di valutazione uniformi e scevri da ogni condizionamento “ambientale”, dato da diversamente manifesti fenomeni clientelari e applicazioni più o meno letterali della normativa di riferimento da parte dei funzionari incaricati di effettuare la selezione progettuale.
4. Prospettive di riforma e problematiche irrisolte
Resta da chiedersi quale sarà la strada che intraprenderà il legislatore laddove le istanze di riforma della principale legge agevolativa presente nell’ordinamento nazionale, dovessero effettivamente essere soddisfatte. In realtà, l’opportunità di un superamento dei limiti contenuti dalla normativa vigente è stata avvertita, già alla fine del 2003, dallo stesso Ministero delle Attività Produttive, il quale ha ravvisato la necessità di intervenire sulle modalità di espletamento dell’attività di istruttoria progettuale nella quale le banche si esprimono in maniera difforme, effettuando una selezione a volte troppo stringente ed altre eccessivamente blanda. La maggioranza parlamentare, del resto, ha, più volte, evidenziato l’opportunità di trasferire alle competenze presenti in sede ministeriale l’attività istruttoria. Già dai primi mesi di quest’anno, sono stati, a tale scopo, potenziati gli organici presenti nell’IPI, assumendo numerosi esperti provenienti dal Mediocredito Centrale, storico istituto di gestione delle istruttorie progettuali.Nelle intenzioni della maggioranza parlamentare, alle banche concessionarie, dovrebbe, in futuro rimanere la sola attività di analisi della documentazione ed alla parte finanziaria posta a corredo dell’elaborato progettuale, mentre il Ministero dovrebbe occuparsi dell’istruttoria in senso proprio. Le modifiche procedurali relative alla fase di valutazione degli investimenti finanziabili, pare, saranno accompagnate da ulteriori varianti relative alle modalità di agevolazione previste dalla legge 488/92. Come accennato in premessa, infatti, laddove la riforma venisse approvata nei termini nei quali se ne sta discutendo in sede parlamentare, dovrebbe ridursi sensibilmente la percentuale di contributo in conto capitale assicurata dalla legge. Tali accorgimenti penalizzeranno, inevitabilmente, il ricorso alle agevolazioni da parte delle imprese neo costituite, le quali difficilmente saranno inoltre, in grado di rispettare pedissequamente i parametri sanciti da Basilea 2, cui gli istituti di credito saranno vincolati. La svolta socio-politica che ne deriverebbe sarebbe epocale; la legge 488/92, infatti, pur nata come strumento indirizzato ad investimenti medio-grandi, era divenuta, negli anni, il principale tramite attraverso il quale gli aspiranti imprenditori del Mezzogiorno potevano realizzare le loro iniziative aziendali. Nel vuoto normativo di fine secolo e dei primi anni di questo millennio infatti, tale legge ha ricevuto una crescente attenzione da parte dei piccoli investitori. La riforma in parola, le restituirebbe l’iniziale natura di strumento di consolidamento del tessuto imprenditoriale “sano” del meridione, risolvendo, contestualmente i problemi legati alla scarsità di fondi disponibili rispetto al numero di domande di agevolazione presentate; all’inadeguatezza dell’istruttoria; ed alla eccessiva, e a volte, fuorviante, competitività sui parametri imposti dal legislatore per poter accedere ai finanziamenti. Si riaprirebbe, tuttavia, il vuoto normativo, che la legge 488/92 aveva, progressivamente, colmato; rimarranno, infatti, prive di aiuti, la gran parte delle imprese operative al Sud, le quali, di frequente, non rientrano nei canoni imposti da Basilea 2 e pertanto non sono “bancabili”. Di contro, ne beneficeranno le Regioni e Sviluppo Italia, le quali potranno, finalmente, potenziare il proprio ruolo guida in ambito agevolativo, colmando il gap legislativo e finanziario con un’adeguata programmazione dei fondi U.E. ed un utilizzo ponderato delle risorse messe a disposizione di Sviluppo Italia, dal CIPE. Ciò potrebbe, nel medio periodo, restituire la possibilità di accesso agli incentivi da parte della piccola e piccolissima impresa, che costituisce la gran parte del tessuto produttivo meridionale. Un ruolo chiave, in tal senso, sarà giocato dai governi regionali i quali costituiranno il vero motore delle economie locali nel meridione, In questi anni, essi hanno imparato ad utilizzare le risorse comunitarie convogliate nei POR, fondamentale, in futuro, sarà la “virtuosità” con la quale tali risorse verranno allocate. Per “fare” sviluppo occorrerà, dunque, ripensare a tutto il sistema, incentivando la nascita di una rinnovata cultura imprenditoriale che favorisca il definitivo decollo socio-economico del Sud d’Italia. E’ opinione dominante che il Mezzogiorno, se non magistralmente indirizzato, potrebbe, infatti, non essere in grado di sopportare i mutamenti che l’habitat nazionale ed internazionale sta vivendo. Nel generale contesto di incertezza, si giustappongono, evidentemente, in questo periodo, due rivolgimenti di assoluta innovazione e coinvolgimento. Sul versante internazionale, mentre, da un lato, l’adesione del nostro Paese alla moneta unica ha inficiato il vantaggio competitivo rappresentato dalla debolezza della valuta nazionale, toppo spesso utilizzata come artificioso sostegno alle esportazioni; dall’altro, la progressiva globalizzazione dei mercati e l’emergere di aree più competitive, in Cina e nell’Europa dell’Est, in grado di intercettare la tendenza alla delocalizzazione di numerose attività produttive tradizionali, fanno emergere debolezze destinate ad incidere in senso negativo sui tassi di crescita economica e civile delle regioni meridionali. Sul versante nazionale, la devoluzione di sostanziali poteri dallo Stato centrale ai governi regionali ha acceso la polemica politico-ideologica e rischia di incappare in soluzioni poco meditate ed in alcuni casi avventurose(22). L’allargamento ad est dell’U.E. e la riforma in senso federalista del Paese sono due eventi decisivi, che si compiono contestualmente e che trovano il Mezzogiorno impreparato nell’affrontarli. A ciò si aggiunga che, in ambito comunitario, l’apertura si accompagnerà all’approdo, da parte dei nuovi Stati membri, agli aiuti comunitari, mentre il Mezzogiorno, presumibilmente, perderà la qualifica di Obiettivo 1, nel 2013. Questo sul piano puramente finanziario dei conti. A mio avviso, tuttavia, il rischio più rilevante, lo si corre sul piano strutturale, poiché molte delle regioni meridionali sono dirette concorrenti, in importanti settori produttivi, di Stati, come la Polonia, i quali hanno iniziato ad organizzarsi secondo criteri tecnologicamente avanzati, che uniti, almeno temporaneamente, al vantaggio competitivo assicurato da livelli salariali inferiori e da un costo, contributivo e previdenziale, del lavoro, per le imprese, generalmente più ridotto, costituiscono una minaccia reale per l’economia meridionale. Il principio di “sussidiarietà verticale” introdotto dal Trattato di Maastricht nel 1992, da un lato, legittima interventi comunitari laddove gli Stati membri non siano in grado di realizzare un obiettivo con interventi nazionali; dall’altro, assicura la competenza dei singoli Stati ad agire nei casi in cui le misure d’intervento comunitario non diano luogo ad esiti migliori e richiede l’indipendenza delle autorità inferiori dalle superiori, purchè ciò non infici la possibilità di attuare il progetto divisato. Si deve, però, in misura non meno importante, considerare la “sussidiarietà orizzontale” che attiene, da un lato, ai rapporti tra soggetti pubblici e privati e, dall’altro, tra Europa, Stato, Regioni, enti territoriali e mercato(23). Malauguratamente, la riforma federalista del Titolo V della Costituzione, nel ripartire le competenze tra i diversi livelli di governo, non chiarisce adeguatamente il rapporto con la sussidiarietà a livello europeo, né si sofferma sulla “sussidiarietà orizzontale”; sebbene, parte autorevole della dottrina ritenga che, proprio dall’intrecciarsi coerente delle due sussidiarietà derivi la possibilità effettiva di manifestazione della libertà e della responsabilità entro le diverse sfere di autonomia concreta dei singoli, delle famiglie, delle imprese e delle associazioni, che le istituzioni hanno lo scopo di tutelare, promuovere e se necessario, limitare. L’equilibrio finale discenderà dalle modalità di superamento di tale delicata fase del rapporto tra il nostro Paese e l’Europa; se il progetto di Costituzione europea, in via di sottoscrizione, sarà in grado di risolvere il legame tra le due fondamentali categorie, -la sussidiarietà e l’Europa-, si porranno le fondamenta per una soluzione di federalismo solidale e liberismo sociale, abili a coniugare l’identità italiana e quella europea, salvaguardando, nel contempo, le esigenze di sviluppo manifestate dal Mezzogiorno d’Italia. |
