Emission Trading: recenti prospettive interne e comunitarie
di D. Squillante, Dottoranda di ricerca

L'Unione Europea ha recentemente emanato la Direttiva 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio delle quote di emissioni di gas ad effetto serra nella Comunità e che modifica la precedente Direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento, con cui il Consiglio aveva mostrato interesse nel rispettare gli impegni assunti nell'ambito del Protocollo di Kyoto.
Con tale sistema internazionale di scambio, che prende il nome di Emission Trading Scheme (ETS), gli Stati dell’UE perseguirebbero un duplice obiettivo: da un lato, realizzare fini di salvaguardia ambientale e metodi di diminuzione dell’inquinamento (porre in essere, quindi, gli obiettivi stabiliti a Kyoto nel 1997), dall’altro fare il tutto con un dispendio economicamente inferiore.
Infatti, la direttiva coinvolge circa 12000 impianti che effettuano attività nei settori dell’energia, della produzione e trasformazione dei metalli ferrosi, dell’industria minerale e della fabbricazione di carta e cartone e che producono circa la metà delle emissioni di gas serra in Europa. Attraverso l’ETS, le imprese che avranno ottenuto un’apposita autorizzazione, rilasciata dalle autorità competenti (artt. 4-5-6 D. 2003/87), potranno acquistare e vendere quote di emissione in un apposito mercato, che, in caso di distorsioni, verrà disciplinato dalle norme in materia di concorrenza alla pari di qualsiasi altro mercato dove avvengono scambi commerciali.
C’è da dire, inoltre, che il sistema di scambio di quote di emissione avrà inizio dal 1° gennaio 2005, indipendentemente dall’entrata in vigore del protocollo di Kyoto. Ciò poiché l’ETS attinge dalle decisioni del quadro del protocollo, ma in realtà costituisce il punto centrale di una politica generale prettamente europea sui cambiamenti climatici (approvata con la direttiva 2003/87/CE).
La direttiva, dopo aver indicato l’oggetto, il campo d’applicazione e le definizioni utili ad una migliore comprensione della normativa stessa, nonché la necessità di ottenere l’autorizzazione dalle autorità competenti e le modalità per conseguirla, si occupa del Piano Nazionale di Assegnazione delle quote (NAP). I NAP, fondati su criteri trasparenti ed obiettivi indicati nell’allegato III (art.9), sono finalizzati a stabilire la quantità totale di emissioni di gas serra che gli Stati dell’UE assegnano alle proprie imprese e che da esse possono essere scambiate.
Dunque, ciascuno Stato deve stabilire in anticipo la quantità di quote assegnate per il primo triennio (2005-2007) ed anche quante quote riceverà ogni impianto che partecipa al programma. In tal modo, il legislatore comunitario ha ritenuto possibile la nascita di un più funzionale mercato di quote di emissione; proprio attraverso la scarsità di esse si può spingere gli Stati membri a ridurre effettivamente le emissioni complessive ed a spostare l’interesse su altri tipi di materiali energetici.
La Commissione valuta i NAP secondo 11 criteri comuni contenuti nell’allegato III (art. 9, IIIcomma). Ad esempio, il primo criterio fa un espresso riferimento alle finalità fissate a Kyoto, stabilendo che “la quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato è coerente con l’obbligo degli stati membri di limitare le proprie emissioni ai sensi del Protocollo di Kyoto”, e che tali quantità devono essere conformi al suddetto orientamento fino al 2008.
Ma lo Stato membro può adottare anche altri meccanismi per smaltire le emissioni di gas serra; si possono cioè utilizzare altri due tipi di progetti previsti dal protocollo di Kyoto: il meccanismo del Joint Implementetion (JI), oppure il meccanismo cosiddetto Clean Development Mechanism (CDM).
Entrambi sono meccanismi flessibili previsti dal protocollo di Kyoto, che permettono ai governi di realizzare progetti di riduzione delle emissioni all’estero e di contabilizzare tali riduzioni nei fini ambientali che più ritengono opportuni, ma differiscono per una cosa. Infatti, mentre i primi possono essere realizzati in paesi industrializzati e che presentano vincoli di emissione, i secondi, invece, possono riguardare paesi in via di sviluppo che, per questo motivo, non devono attenersi a vincoli fissati a Kyoto.
Le emissioni di CO2 che vengono evitate attraverso tali meccanismi generano crediti di emissioni (detti anche Emission Reduction Units) e possono essere utilizzati ai fini dell’osservanza degli impegni di riduzione assegnati. Inoltre, i CDM hanno uno scopo ulteriore: disporre, nei paesi in via di sviluppo, di tecnologie non inquinanti ed orientarsi nel campo dello sviluppo sostenibile. Le emissioni evitate da questo tipo di progetti danno luogo a crediti di emissione, che in tal caso prendono il nome di Certified Emission Reductions, i quali potranno essere utilizzati anch’essi ai fini dell’osservanza degli impegni di riduzione assegnati.
Tra i criteri di cui all’allegato III vi sono anche quelli che garantiscono la non discriminazione tra imprese e settori diversi, il rispetto delle normative comunitarie in materia di concorrenza ed aiuti di Stato, l’uso delle tecnologie pulite ed altro.
In altre parole, uno Stato membro ha un margine limitato di decisione poiché non può scegliere, in modo del tutto autonomo, la quantità di quote che può rilasciare, oppure se rilasciarle tutte insieme, poiché deve comunque attenersi ai criteri contenuti nella direttiva ed alla valutazione della Commissione giudicatrice.
La prima valutazione conclusa dalla Commissine ha avuto luogo nel mese di luglio 2004 su otto piani di attuazione di cui cinque sono stati accettati (Danimarca, Irlanda, Paesi Bassi, Slovenia e Svezia), mentre gli altri tre piani sono stati respinti (Austria, Germania, Inghilterra).
Il 20 ottobre 2004 la Commissione ha concluso la valutazione di un secondo gruppo di piani di attuazione, due dei quali sono stati accettati con riserva (quelli di Finlandia e Francia), mentre gli altri (Belgio, Estonia, Lettonia, Lussemburgo, Repubblica slovacca e Portogallo) sono stati ritenuti sufficientemente corretti. Restano, allo stato, altri otto paesi da sottoporre a valutazione, ma la Commissione concluderà il lavoro iniziato entro la fine del 2004.
Per quanto concerne l’Italia, è previsto dal protocollo di Kyoto che nel periodo tra il 2008 ed il 2012 le emissioni di gas serra dovranno diminuire del 6,5% rispetto al 1990. Dunque, la preparazione del NAP e la sua approvazione da parte della Commissione permetteranno anche alle aziende italiane di entrare nel mercato europeo di crediti di emissione, nonché farà in modo che i gestori possano disporre, per aprile 2006, di un numero di quote sufficienti affinché si coprano le emissioni del 2005.
Il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ha istituito anche un “Fondo Bancario” presso la Banca Mondiale per acquistare crediti di carbonio e di emissione derivanti dai progetti JI e CDM.
L’Italian Carbon Fund, dunque, costituirebbe un nuovo modo per ridurre le emissioni di CO2 e realizzare i progetti per lo sviluppo sostenibile. Inoltre, favorirebbe gli investimenti delle imprese italiane all’estero nello sviluppo di tecnologie ed energie pulite, ed in progetti di forestazione.
Ma l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas ha fatto alcune osservazioni al Governo sui possibili effetti della Direttiva 2003/87/CE, specialmente sulle conseguenze economiche che si rifletterebbero sui prezzi finali d’acquisto dell’elettricità, nonché su quelle derivanti dalla scelta tra i differenti metodi di contenimento delle emissioni stesse.
Infatti, secondo l’Autority, è fondamentale la scelta delle metodologie più appropriate in base alle condizioni strutturali e di mercato che caratterizzano il sistema elettrico nazionale, le quali devono necessariamente essere contenute nel NAP e valutate dalla Commissione. Si è notato che, a parità di risultati conseguiti, il meccanismo derivante da una mera interpretazione letterale della Direttiva 2003/87/CE, rispetto a quanto prefigurato nel NAP, comporterebbe un aumento del costo dell’energia elettrica superiore al 5%.
Più precisamente, i fini ambientali vengono comunque perseguiti attraverso un meccanismo di crediti di emissione distribuiti gratuitamente agli Stati membri per il primo triennio, sulla base dei singoli impianti dei settori interessati e proporzionalmente alle emissioni previste. Ma, se un impianto produce un quantitativo di emissioni superiore a quello previsto, allora si vedrà costretto ad acquistare un numero di crediti pari alle emissioni in eccedenza, così da riportare in equilibrio il mercato.
Naturalmente, una cattiva gestione di questo meccanismo, secondo l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, avrebbe un impatto sui prezzi finali dell’energia elettrica. Si ritiene, infatti, che si debbano tenere in considerazione i rischi legati al profilo della concorrenza che potrebbe nascere tra i singoli Stati a causa delle assegnazioni iniziali delle quote di emissione in assenza di meccanismi correttivi ex post. Un’attribuzione di quote basata esclusivamente su un’indagine effettuata su dati storici, ex ante, potrebbe arrecare un vantaggio per chi già è in possesso di quote rilevanti sul mercato; ma in Italia le difficoltà legate all’allocazione iniziale sono evidenti e causate da una molteplicità di fattori concomitanti.
Di conseguenza, l’assenza di un mercato unico ed integrato nel settore dell’energia elettrica evidenzia, secondo l’Autority, come un’applicazione letterale della Direttiva sia più adatta ad impianti siderurgici, cementifici, cartiere e certo non al frammentario settore elettrico.
Ma, secondo un diverso ragionamento, i cambiamenti dei prezzi dell’energia elettrica sono dovuti all’attuazione del protocollo di Kyoto e non al sistema dello scambio di emissione. Dunque, se è prevista una limitazione delle emissioni di carbonio, è consequenziale che i prodotti con un maggiore tenore di carbonio avranno un prezzo maggiore rispetto a quelli che ne presentano in minore quantità.
Sembrerebbe che in tal modo ci si distacchi dai tradizionali strumenti di command and control. Infatti, più che far leva sulla fissazione di standard e discipline obbligatori, la Direttiva fa leva su metodi di responsabilizzazione dei soggetti che sono chiamati ad operare in questo settore. Ad esempio nell’allegato V, al punto n.5, si citano i sistemi comunitari di ecogestione ed audit (EMAS), la cui attinenza dell’impianto deve essere oggetto di controllo da parte del responsabile della verifica.
Inoltre, lo Stato membro può fare richiesta alla Commissione affinché sia escluso dal mercato di crediti di emissione per un periodo che al massimo arrivi fino al 31 dicembre 2007; quest’ultima concede tale possibilità soltanto dopo aver consultato il “pubblico” e fatte le dovute valutazioni riguardo i punti fondamentali indicati dall’art. 27.
Infine, la Commissione, attraverso l’esperienza acquisita nell’applicazione della direttiva e tenuto conto dei progressi realizzati nel monitoraggio delle emissioni di CO2, nonché analizzati gli sviluppi registrati a livello internazionale, può redigere un rapporto sull’applicazione della direttiva stessa, entro il 31 dicembre 2004, affinché possa essere modificato l’allegato I per includervi altre attività ed emissioni di altri gas a effetto serra. Tra le numerose valutazioni, la Commissione deve redigere un rapporto anche sulla relazione tra lo scambio delle quote di emissioni ed altre politiche ed interventi attuati a livello di Stati membri ed a livello comunitario, compresi gli strumenti fiscali che perseguono gli stessi obiettivi (art. 30, comma II, lett. e).