| La disciplina economico finanziaria nel Trattato di Maastricht
(parte seconda)
Della prof. Luciana Di Renzo
2. Il patto di stabilit à e crescita (PSC): profili giuridici, funzioni e ruolo.
Un ampio e interessante dibattito si sta svolgendo, in tutti i paesi europei, sul patto di stabilità e di crescita.
Da molte parti si levano voci che reclamano una maggiore flessibilità dei vincoli fiscali europei; i circoli finanziari ed industriali europei, che avevano fortemente voluto il patto, chiedono ai governi la sua revisione. Nessuno, nella sostanza, mette in discussione il patto, ma si chiede di ridare slancio ad un'economia sull'orlo della recessione.
Anche il governo di Schroder, come quello di Chirac, in Francia non si oppone alla modifica del patto e due governi tradizionalmente inclini a politiche fiscali di stampo Keynesiano, appaiono disposti a rinunciare alla politica di bilancio quale strumento di stabilizzazione ciclica: l'inglese e l'italiano. Proprio quando l'amministrazione Bush riesce, invece, a varare una politica fiscale aggressiva, con la quale, un governo repubblicano, storicamente riluttante a politiche di bilancio aggressive, vara aumenti delle spese pubbliche e sgravi fiscali per 75 miliardi di dollari, per rilanciare un'economia inutilmente sollecitata con numerosi tagli dei tassi di interesse.
I dubbi dei governi europei si possono facilmente spiegare con i benefici che i vincoli europei hanno recato ai paesi appartenenti all'unione monetaria.
Infatti, le discussioni attuali sul patto non debbono portare ad un giudizio ingeneroso dei suddetti vincoli.
Così come è ormai del tutto assodato che, senza le regole numeriche di Maastricht l'Italia, non sarebbe riuscita a portare a termine il risanamento della finanza pubblica. Come pure, si può tranquillamente essere d'accordo con chi ritiene che, senza il patto, non sarebbe possibile il varo di un progetto credibile di un'unione monetaria.
Ma prima di discutere se e come riformare il PSC occorre, per un primo aspetto, valutare le ragioni e le motivazioni che hanno portato alla sua adozione e, per un secondo, se queste risultino ancora valide per giustificare la sussistenza dell'istituto in oggetto come strumento di politica economico/finanziaria [M. Bernasconi, 2000].
Il PSC completa, rafforza e chiarisce le disposizioni del trattato di Maastricht riguardanti la disciplina fiscale dei Paesi membri deH'UEM (art. 104 C ), fissando ulteriori vincoli di bilancio al fine di organizzare un sistema che garantisca alla Commissione la notifica, da parte degli Stati membri, non solo dei disavanzi previsti ed effettivi ma, anche, dell'ammontare del debito, fattore questo già considerato nel Protocollo sui disavanzi eccessivi, allegato al Trattato. Quindi, al di là dei vincoli di Maastricht sui bilanci nazionali, ulteriori condizionamenti, oltre la fase iniziale di avvio della moneta unica, sono stati disposti dal Patto di stabilità che specifica in che modo i principi generali e le procedure del TUE debbano essere implementati.
Una prima proposta del Patto di stabilità fu introdotta dal ministro delle finanze Waigel nel discorso al Bundestag del 7 novembre 1995. In quella sede venne proposto un nuovo Patto di stabilità per l'Europa nel quale si sarebbe dovuto sancire il principio, da applicare nei primi anni di funzionamento del nuovo sistema monetario, secondo il quale anche in periodi di congiuntura sfavorevole, il disavanzo non avrebbe dovuto superare il 3% del PIL, mentre in condizioni normali il limite del disavanzo non avrebbe dovuto essere superiore all'I % del PIL. Il limite della proposta tedesca consisteva nel fatto che essa non teneva nel debito conto sia i vincoli gravanti sui bilanci dei singoli paesi, diversi a seconda del grado di convergenza reale dell'economia e delle prospettive demografiche, sia del fattore che lo spazio di manovra necessario alla politica di bilancio per affrontare in modo efficace gli equilibri congiunturali, varia fra i paesi membri ed è frequentemente più elevato nei paesi di minore consistenza sul piano demografico. La Commissione era, in sostanza, dell'avviso che, una volta stabilito un vincolo di bilancio a livello nazionale nel medio termine nella misura del 3% del PIL, non fosse più necessario fissare vincoli addizionali in materia di rapporto squilibrio di bilancio/PIL [Towards a Stability Pad del 10/01/1996 e A stability Pad to ensure budgetary dispiine in EMÙ del 18/03/1996].
Un cambiamento nella posizione della Commissione ed un irrigidimento della Germania intervennero con la nota del 19 Iugliol996 (Ensuring Budgetary Discipline in Stage Three of EMÙ) con cui si giungeva ad una conclusione anticipatrice dei futuri assetti del Patto di stabilità. La Commissione affermava che " mantenere nella fase tre dell'UEM una disciplina di bilancio rappresenta una condizione essenziale per sfruttare tutti i benefici della moneta unica. Il valore di riferimento, per il disavanzo, del 3% del PIL deve essere considerato come un limite superiore in circostanze normali. La strategia deve essere fondata su un approccio a due livelli: alla disciplina budgetaria ed al coordinamento della politica di bilancio: a) obiettivi di bilancio di medio termine prossimi al pareggio o al superplus il che consente di rimanere al di sotto del 3% in condizioni normali mentre permette un minimo di differenziazione fra i paesi membri; b) coordinamento delle politiche di bilancio a livello dell'Unione per assicurare che esse formino un disegno coerente per l'Unione nel suo insieme " [A. Majocchi, 2000].
Si giunge rapidamente, attraverso questi passaggi, al Patto di stabilità che assume valore giuridico con le decisioni del Consiglio europeo di Dublino del 13-14 dicembre 1996.
Concretamente, il patto di stabilità e di crescita è costituito da un pacchetto di provvedimenti tra cui la Risoluzione del Consiglio europeo adottata ad Amsterdam il 17 giugno 1997 e due regolamenti del Consiglio del 7 luglio 1997, che ne precisano le modalità tecniche (sorveglianza delle voci di bilancio e del coordinamento delle politiche economiche; avvio della procedura relativa ai disavanzi eccessivi).
Il Patto di stabilità, nella sua formulazione definitiva, si compone, quindi, di una Risoluzione approvata dal Consiglio europeo di Amsterdam il 17 giugno 1997 che impegna ulteriormente gli Stati membri dell'Unione ad evitare disavanzi eccessivi e di due regolamenti approvati dal Consiglio stesso [Reg (CEE) n. 1455 e 1465 del Consiglio del 7 luglio 1997]. Il primo regolamento prevede che ogni Stato membro debba sottoporre al Consiglio e alla Commissione un programma di stabilità e sviluppo nel quadro del meccanismo di sorveglianza multilaterale definito nell'art. 103 del Trattato. Il programma deve contenere le seguenti informazioni:
a) l'obiettivo di medio termine di un saldo di bilancio pressoché in equilibrio o in surplus, il sentiero di aggiustamento verso questo obiettivo del rapporto disavanzo/PIL l'andamento previsto del rapporto debito/PIL;
b)le previsioni sull'andamento delle variabili economiche rilevanti, quali il tasso reale di sviluppo, l'occupazione e l'inflazione;
e) una descrizione delle misure che devono essere adottate per conseguire l'obiettivo e una valutazione del loro impatto quantitativo sul bilancio;
d) una valutazione dell'influenza, sul saldo di bilancio e sul debito, degli scostamenti nell'andamento delle variabili economiche rispetto alle previsioni.
L'attuazione del Patto di stabilità e di crescita si basa principalmente su due pilastri: il principio di vigilanza multilaterale delle posizioni di bilancio e la procedura dei disavanzi eccessivi: Vigilanza multilaterale . Per concertare la situazione economica e finanziaria, gli Stati membri della zona euro presentano un programma di stabilità in cui figurano gli obiettivi dei conti pubblici a medio termine, aggiornati ogni anno. Gli Stati membri, al di fuori della zona euro, redigono programmi detti "di convergenza" che costituiscono la base per la vigilanza multilaterale del Consiglio. Qualsiasi deterioramento delle finanze pubbliche può, dunque, essere oggetto di una raccomandazione del Consiglio, che potrà, eventualmente, essere resa pubblica.
Procedura dei disavanzi eccessivi. Tale procedura viene avviata se uno Stato membro supera il criterio del disavanzo pubblico fissato al 3% del prodotto interno lordo (PIL). Il regolamento su questa procedura specifica i termini, le condizioni, le eccezioni e le sanzioni, anche finanziarie, che possono essere applicate allo Stato membro in questione. Il secondo regolamento riguarda, invece, l'attuazione concreta. Se il Consiglio rileva un disavanzo eccessivo, invia delle raccomandazioni allo Stato membro interessato affinchè adoperi le misure necessarie per porre fine a tale situazione. Se lo Stato membro non si conforma alle raccomandazioni o non prende le misure destinate a porre rimedio alla situazione, il Consiglio può adottare sanzioni contro tale paese, in un primo momento sotto forma di deposito senza interessi presso la Comunità. Il deposito è, in linea di principio, convertito in ammenda se, nei due anni che seguono, il disavanzo eccessivo non viene corretto [A.Monorchio, 2001].
La Commissione europea è incaricata di vigilare sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita . Se appare probabile che uno Stato membro non rispetti i propri obblighi in materia di politica economica, il Consiglio può, su raccomandazione della Commissione, rivolgere allo Stato in oggetto una raccomandazione specifica (segnalazione precoce o early warning). In questo senso, Early warning è un "avvertimento preliminare" che fa parte delle procedure previste dal Patto di stabilità e di crescita. Viene proposto dalla Commissione UÈ, mentre la decisione è presa da Consiglio Ecofin.
Se il deficit di un Paese si avvicina al tetto del 3% del Pii, la Commissone propone e il Consiglio Ecofin decide un "avvertimento preventivo", al quale segue una raccomandazione vera e propria nel caso di sforamento del bilancio. Il primo early warning fu proposto dalla Commissione europea e approvato dal Consiglio Ecofin nel 2001 contro l'Irlanda per inflazione troppo alta e politica di bilancio troppo espansiva e "prociclica". Un secondo early warning ha riguardato il Portogallo e la Germania nel febbraio 2002 per rischio di deficit pubblico oltre il 3% (respinto dall'Ecofin); un terzo avvertimento preventivo ha interessato nel novembre del 2002 la Francia per lo stesso motivo.
Riguardo all'attivazione, invece, della procedura per deficit eccessivo nei riguardi dei Paesi dell'UEM che hanno superato il valore di riferimento fissato per il disavanzo pubblico (limite del 3% del PIL) si evidenziano le seguenti raccomandazioni:
Contro il Portogallo nel novembre 2002 per deficit eccessivo (approvata dall'Ecofin).
Contro la Germania per deficit eccessivo nel gennaio 2003 (approvata dall'Ecofin).
Contro la Francia per deficit eccessivo nel giugno 2003 (approvata dall'Ecofin).
Nuove raccomandazioni contro Francia e Germania per deficit eccessivo nel novembre 2003 (respinte dall'Ecofin e varate in forma meno vincolante).
Proprio quest'ultima decisione dell'Ecofin di sospensione della procedura per deficit eccessivo ha causato la crisi del sistema. Infatti, in quella fase nacque il contrasto tra Consiglio e Commissione. Il Consiglio dei Ministri sospese di propria iniziativa l'applicazione della procedura per deficit eccessivi (che nel caso specifico doveva essere applicata a Francia e Germania) lasciando che i ministri delle finanze tedesco e francese firmassero una dichiarazione di intenti non vincolante, con cui i due Paesi dichiaravano di impegnarsi a ridurre i deficit nei prossimi due anni secondo le loro forze.
Questa forzata rottura delle regole fissate dal Trattato e dal Protocollo sui deficit eccessivi a favore di due grandi paesi, ha indotto la Commissione europea a ricorrere alla Corte di Giustizia.
La Corte di Giustizia, nell'accogliere il ricorso della Commissione contro la decisione dei ministri delle Finanze del 25 novembre 2003, ha riaperto i giochi istituzionali con una sentenza che ha effetto non solo sul caso in sé ma sui rapporti di potere fra gli organi (C-27/04).
In seguito, il Consiglio europeo stesso ha sollecitato la Commissione a proporre adeguamenti del Psc al fine di aprire un dibattito tra le istituzioni, che sta caratterizzando l'attuale presidenza e che si dovrebbe concludere con una decisione definitiva nel primo semestre 2005. Il fatto è che, mentre l'applicazione dei soli criteri del Trattato di Maastricht ha fornito risultati positivi, trasfondendo nei governi nazionali la cultura della stabilità, l'irrigidimento operato dal Patto (rispetto al limite del 3% deficit-PIL con la formula della necessità di avvicinamento al pareggio o surplus di bilancio) non ha retto a fronte della sensibilità ciclica dei bilanci pubblici nazionali alle fasi di stagnazione economica che, a partire dall'anno 2001, hanno interessato l'Unione europea. Nella sostanza, le finalità che il PSC si propone sono ampie, ma possono essere agevolmente rapportate principalmente a questi obiettivi:
• rafforzare, attraverso la disciplina fiscale che esso impone agli stati membri, il divieto per la BCE di finanziamento monetario dei disavanzi pubblici (no baìl-out clause) favorendo, in tal modo, il conseguimento dell'obiettivo della stabilità monetaria;
• neutralizzare altre spinte inflazionistiche derivanti da politiche di bilancio non rigorose ed internalizzare gli effetti di spillover sui tassi di interesse;
• eliminare il rischio di azzardo morale (moral hazard), cioè di comportamenti contrastanti con gli obiettivi della finanza pubblica europea, posti in essere dai paesi membri nella convinzione di un futuro sostegno da parte della BCE;
• favorire il coordinamento tra la politica monetaria unica e le politiche di bilancio nazionali.
Il patto mira a dare credibilità alla moneta unica europea, ma deve anche assicurare un certo grado di flessibilità alle politiche di bilancio nazionali, le quali rappresentano gli unici strumenti di intervento degli stati membri per l'assorbimento di eventuali shock asimmetrici o country specific.
In airi termini, le prescrizioni del patto debbono assicurare un adeguato mix di credibilità e di flessibilità.
E' a tal fine che il patto impone ad ogni paese un obiettivo di medio periodo dato dall'equilibrio o leggero surplus del bilancio pubblico.
Una volta raggiunto tale obiettivo, ogni stato membro sarebbe in grado, di assorbire, grazie all'operare degli stabilizzatori automatici, normali fluttuazioni cicliche, senza superare il deficit di riferimento del 3% del PIL [Eichengreen e Wyplosz, 1998].
Nei primi due anni di vigenza del PSC (1999-2000) gli obiettivi indicati sono stati pienamente conseguiti grazie ad un grande sforzo di risanamento, che è stato, indubbiamente, agevolato da un'evoluzione ciclica favorevole, che ha provocato un forte balzo delle entrate, e da tassi d'interesse in forte discesa.
In molti casi, i surplus primari hanno raggiunto valori eccezionalmente elevati. Le più importanti implicazioni della tenuta del PSC hanno interessato le rigorose politiche fiscali nazionali che hanno permesso alla BCE di condurre una politica monetaria più distesa, più consona alle esigenze cicliche dell'economia europea.
Grazie al Patto è stato anche evitato qualsiasi conflitto tra le politiche di bilancio, decentrate a livello nazionale, e la politica monetaria unica europea.
In secondo luogo, grazie al puntuale rispetto del patto, è aumentata la credibilità della moneta unica e, più in generale, di tutta la costruzione europea.
In terzo luogo, i vincoli europei hanno impedito ai paesi membri dell'unione di attuare politiche fiscali espansive per assorbire gli effetti della grave crisi che ha colpito, qualche anno fa, le ex tigri asiatiche.
Infine, la drastica riduzione degli squilibri di bilancio ha indubbiamente accresciuto le possibilità di manovra della finanza pubblica.
Ma se l'esordio del Patto è stato migliore del previsto, difficoltà si sono intraviste già a partire dal 2000 a causa del rapido mutamento delle prospettive di crescita dovuto al brusco e generalizzato rallentamento economico che non ha potuto trovare sostegno nelle politiche fiscali nazionali congelate dai vincoli del PSC. In sostanza, in una situazione del genere, il rispetto del Patto, da parte degli Stati dell'Unione, non consente agli stessi, margini adeguati per condurre politiche di bilancio anticicliche, tant'è che, proprio dal 2001, si sono susseguite, come si è scritto sopra, le norme applicative del Patto nei confronti dei vari Paesi [Cnel, 2003]. Anche il PSC è oggetto, cosi, di un dibattito molto vivace che investe soprattutto il problema della flessibilità fiscale che esso dovrebbe garantire alle politiche di bilancio nazionali, per l'assorbimento di eventuali shock asimmetrici. L'attuale rallentamento delle economie europee, riporta in primo piano questo problema che investe l'adeguato equilibrio, che il patto deve assicurare, tra flessibilità e credibilità.
In tale scenario, un primo chiarimento, teso a rafforzare la logica economica su cui si basa la fiscal policy e a migliorare l'interpretazione del PESC, è stato reso dalla Commissione con la Comunicazione al Consiglio e al Parlamento del 27 novembre 2002, sul Rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio [Com (2002) 668 def.]. La strategia della Commissione si articola in cinque punti chiave: occorre tenere debitamente conto della congiuntura economica al momento della definizione degli obiettivi di bilancio a livello dell'UE e nel quadro della sorveglianza delle posizioni di bilancio degli Stati membri. L'obbligo previsto dal PSC di raggiungere un saldo vicino all'equilibrio o in attivo va definito in termini di posizioni sottostanti, per depurare le posizioni di bilancio dall'impatto della congiuntura. Si potrebbe così disporre di un quadro più fedele della situazione reale delle finanze pubbliche di un Paese, il che permetterebbe alla Commissione di valutare meglio il rispetto degli impegni di bilancio fissati nei programmi di stabilità e di convergenza; occorre prevedere disposizioni transitorie chiare per i paesi le cui posizioni di bilancio sottostanti non sono "vicine all'equilibrio o in attivo". Questi paesi sarebbero tenuti a migliorare la loro posizione di bilancio sottostante di almeno lo 0,5% del PIL all'anno, fino a raggiungere saldi vicini all'equilibrio o in attivo. Questo tasso di miglioramento della posizione di bilancio sottostante dovrebbe essere più elevato nei paesi il cui deficit o il cui debito sono consistenti e in caso di contesto di crescita favorevole. Questa proposta prende atto della necessità di tenere conto delle condizioni economiche per determinare il ritmo del processo di risanamento di bilancio, ma anche del fatto che non si possa rinviare indefinitamente la scadenza fissata per raggiungere l'obiettivo previsto dal patto; un rilassamento prociclico delle politiche di bilancio in periodo di congiuntura favorevole dovrebbe essere considerato come una violazione delle regole di bilancio dell'UE e dovrebbe determinare una reazione rapida ed adeguata, basata sugli strumenti previsti dal trattato. I paesi devono evitare un rilassamento prociclico delle politiche di bilancio in periodo di congiuntura favorevole, in quanto gli stabilizzatori automatici sono sufficienti ad attenuare i movimenti congiunturali lungo tutto il ciclo; le politiche di bilancio dovrebbero contribuire alla crescita ed all'occupazione. L'obbligo di un bilancio vicino all'equilibrio o in attivo deve essere accompagnato da incentivi adeguati volti a facilitare l'attuazione della strategia di Lisbona. Un leggero deterioramento temporaneo della posizione di bilancio sottostante di uno Stato membro può essere consentito, se è prodotto dall'implementazione per riforme strutturali, come una riforma fiscale o un programma pubblico a lungo termine in infrastrutture o risorse umane. Tuttavia questa possibilità è ammessa soltanto se lo Stato membro interessato soddisfa condizioni di bilancio iniziali rigorose, in particolare se ha compiuto progressi sostanziali verso una posizione di bilancio "vicina all'equilibrio o in attivo" e se il debito delle amministrazioni pubbliche è inferiore al valore di riferimento del 60% del PIL. La Commissione deve, inoltre, assicurarsi che sia stata fissata una scadenza chiara e realistica per il ritorno ad una situazione di bilancio "vicina all'equilibrio o in attivo" e che esista, in qualsiasi momento, un margine di sicurezza sufficiente per evitare che i disavanzi nominali superino il valore di riferimento del 3% del PIL. Tenendo conto delle differenze in termini di sostenibilità delle finanze pubbliche degli Stati membri, si può accettare una divergenza modesta rispetto all'obbligo di bilancio "vicino all'equilibrio o in attivo" nel più lungo termine per gli Stati membri il cui livello d'indebitamento sia nettamente inferiore al valore di riferimento del 60% del PIL e dove la situazione delle finanze pubbliche sia sostenibile. Ciò richiederà un esame rigoroso, da parte della Commissione, del debito pubblico, delle passività potenziali implicite (dovute ad esempio ad obblighi impliciti di pensione) e degli altri costi inerenti all'invecchiamento delle popolazioni; la sostenibilità delle finanze pubbliche dovrebbe diventare un obiettivo politico centrale a livello dell'UE e sarà necessario dare maggiore peso al rapporto debito pubblico/PIL nel processo di sorveglianza di bilancio. I paesi il cui debito supera ampiamente il valore di riferimento del 60% del PIL dovrebbero presentare, nel loro programma di stabilità o di convergenza, una strategia ambiziosa di riduzione del debito a lungo termine. L'incapacità di riportare il debito verso il valore di riferimento del 60% del PIL "ad un ritmo adeguato" dovrebbe portare all'applicazione della procedura per i disavanzi eccessivi con riferimento al criterio del debito.
Queste cinque proposte, a parere della Commissione, devono essere sostenute da misure tendenti a garantire un'attuazione efficace. La comunicazione propone pertanto di adottare ed attuare il seguente programma in quattro punti: gli Stati membri dovrebbero ribadire l'impegno politico di rispettare il PSC con una Risoluzione per il rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio. Tale risoluzione rappresenterebbe l'impegno politico solenne della Commissione, degli Stati membri e del Consiglio di attuare il PSC in modo rigoroso e rapido, conformemente alle proposte formulate nella presente comunicazione; la Commissione intende migliorare l'analisi delle politiche economiche e di bilancio mettendo in cantiere un'ampia gamma di misure. In particolare la Commissione intende prestare maggiore attenzione alla qualità delle finanze pubbliche quando valuta i programmi di stabilità e di convergenza e dare maggiore importanza alle misure di bilancio atte a determinare crescita e occupazione. Inoltre, in due Comunicazioni distinte, la Commissione raccomanda di migliorare le statistiche di bilancio ed economiche dell'area euro (IP/02/1743). Invita in particolare il Consiglio Ecofin ad adottare un codice delle pratiche migliori in materia di trasmissione dei dati di bilancio, prima della prossima scadenza per la trasmissione di dati ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi.
Le regole di bilancio devono essere accompagnate da procedure sanzionatorie più efficaci e più credibili. A tale scopo, la Commissione precisa, nella sua Comunicazione, i criteri che applicherà per decidere se occorre attivare il meccanismo "di allarme preventivo". Chiarisce anche che le procedure di cui all'articolo 104 saranno utilizzate in futuro anche in riferimento al criterio del debito, come previsto dal Trattato, in caso di ritmo non adeguato di riduzione del debito verso il valore di riferimento del 60% del PIL;una migliore comunicazione permetterebbe di esercitare una maggiore pressione esterna sugli Stati membri perché mantengano finanze pubbliche sane. Nella sua Comunicazione, la Commissione si impegna a rendere pubblica la sua valutazione dettagliata dei programma di stabilità e di convergenza. Oltre alla sua Relazione annuale sulla finanza pubblica, la Commissione pubblicherà una Relazione intermedia sull'andamento dei bilanci degli Stati membri.
La Comunicazione della Commissione UE sul Rafforzamento del coordinamento delle politiche fiscali propone una interpretazione del Patto volta a rendere più efficaci le regole di bilancio, a correggere gli errori emersi nell'applicazione e a dare rilievo alla specificità dei singoli paesi e alla qualità e sostenibilità dei conti pubblici. La Comunicazione incide sulla divergenza osservata tra gli impegni assunti dai vari Programmi di stabilità e i risultati ottenuti, e limita la fissazione di obiettivi di bilancio collegati a previsioni troppo ottimistiche sulla crescita; tenta di evitare che l'obiettivo del saldo in pareggio o in attivo sia continuamente rinviato nel tempo, in conseguenza dell'ambigua definizione di obiettivo di medio termine usata da Patto; infine, impedisce che in periodi di congiuntura favorevole gli Stati adottino politiche pro-cicliche. La proposta pone l'attenzione sui saldi corretti per il ciclo: i paesi lontani dal dose to balance o in surplus dovrebbero operare aggiustamenti annuali dei saldi (strutturali) di almeno lo 0,5% del pii, con aggiustamenti più marcati in condizioni di ciclo favorevole. Temporanei peggioramenti dei saldi strutturali indotti da politiche di sostegno a crescita e occupazione sono consentiti nei casi di riforme strutturali o di programmi di investimenti produttivi di lungo termine. Queste proposte non richiedono modifiche istituzionali, potendo essere attuate all'interno del quadro attuale costituito dalle clausole del Trattato, dalle regole dal Patto e dalle procedure vigenti. Il perdurare della fase di sostanziale stagnazione della crescita iniziata nel 2001 ha così indicato la necessità di proseguire la discussione sull'applicazione del PSC con l'obiettivo di affinarne le interpretazioni e l'applicazione anche a seguito del periodo di tensione istituzionale tra Commissione e Ecofin nel novembre del 2003 quando quest'ultimo ha deciso di interrompere momentaneamente la procedura di disavanzo eccessivo nei confronti di Francia e Germania, non accogliendo la Raccomandazione della Commissione ma adottando nelle Conclusioni una soluzione alternativa alla proposta della Commissione. In sostanza l'Ecofin ha congelato le sanzioni previste dall'applicazione della procedura andando incontro alle esigenze dei due Paesi, ma dando un colpo alla credibilità dell'Unione nel suo complesso. Il forte contrasto istituzionale, così generatosi, ha provocato il ricorso della Commissione alla Corte di Giustizia contro la mancata adozione da parte del Consiglio delle decisioni raccomandate dalla Commissione nonché contro le conclusioni adottate dal Consiglio, sul presupposto che la decisione dell'Ecofin non avesse le basi legali coerenti con il Trattato, in quanto nelle suddette Conclusioni vengono assunte vantazioni discrezionali al di fuori della procedura giuridica prevista.
Grazie all'adozione della procedura accelerata, la Corte è riuscita a dirimere la controversia entro sei mesi annullando le Conclusioni con cui l'Ecofin aveva sospeso le procedure per i disavanzi eccessivi in corso. I giudici hanno constatato che il Consiglio dispone di un potere discrezionale in tale settore " poiché può modificare l'atto raccomandato dalla Commissione in base a una diversa valutazione dei dati economici, delle misure da adottare e del calendario che lo Stato membro deve rispettare ". Tuttavia, " il Consiglio non può discostarsi dalle norme stabilite dal Trattato né da quelle che esso stesso si è imposto nel regolamento n. 1467/97 ". I giudici europei hanno sottolineato, inoltre, che "il regolamento prevede le ipotesi tassative in cui occorre sospendere la procedura per disavanzo eccessivo, allorché lo stato membro interessato adotta misure in risposta alle raccomandazioni o all'intimazione che il Consiglio gli ha rivolto". Ma " laddove il Consiglio abbia adottato raccomandazioni per la correzione del disavanzo eccessivo, non può modificarle senza un nuovo impulso da parte della Commissione, la quale dispone di un diritto d'iniziativa nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi " (sentenza nella causa C 27/04).
Resta ora da capire quale sarà la ricaduta politica di questa sentenza nel dibattito in corso per la "riforma" del Patto di stabilità. In ballo, infatti, non c'era solo l'interpretazione del Trattato ma anche la necessità di chiarire a chi spetta fissare le nuove regole della governance economica e a chi esserne guardiano. In questo senso, alla sentenza è legato il futuro del Patto di stabilità: il giudizio della Corte avrà un effetto diretto sulle proposte politiche e giuridiche per aggiornare le regole. Commissione e Stati membri aspettavano dalla Corte di capire quali margini di manovra rimanevano disponibili dal momento che nella sentenza sono contenuti due messaggi. Il primo, ribadisce che nessuno in Europa può mettersi al di sopra della legge: non il Consiglio, cioè la massima istanza politica, e tanto meno i suoi “pesi massimi”, Germania e Francia. In un'Unione da poco allargata da 15 a 25 Paesi, con una miriade di piccoli Stati, il ripristino da parte dei giudici di Lussemburgo dei principi base di una comunità di diritto recupera le fondamenta di una civile e pacifica convivenza democratica (almeno sul piano formale). Il secondo messaggio è più sottile ma altrettanto chiaro: dice che il Patto va riformato se si vuole evitare di renderlo di fatto inapplicabile, complici le contraddizioni che si trascina dietro: quelle esplose nel novembre 2003 con lo scontro tra Commissione europea e Consiglio Ecofin. Per evitare che questo si ripeta, la Corte invita entrambi a cooperare tra loro, però non mette le due istituzioni su un piede di parità visto che riconosce al Consiglio non solo il potere di modificare le raccomandazioni di Bruxelles ma anche quello di sospenderle di fatto in assenza della maggioranza necessaria per adottarle, negando la validità automatica delle raccomandazioni di Bruxelles in assenza dell'imprimatur del Consiglio. In altre parole gli eurogiudici sanciscono la supremazia del Consiglio rispetto alla Commissione [A. Cerretelli, 2004].
In verità, senza aspettare la sentenza, ma a una settimana dalla decisione dell'Ecofin del 25 novembre 2003, la Commissione già aveva annunciato al Parlamento europeo una iniziativa volta a migliorare la governance economica dell'Unione.
Il documento della Commissione parte dal riconoscimento delle difficoltà di attuazione dal Patto nei suoi primi quattro anni di vita. Individua sei problemi principali: indebolimento dell'impegno politico verso il Patto da parte degli Stati membri; difficoltà a stabilire chiari e verificabili obiettivi di bilancio che tengano conto delle condizioni economiche congiunturali; incapacità da parte di alcuni Stati membri a perseguire politiche di bilancio sane quando la congiuntura è positiva; difficoltà a definire procedure vincolanti; difficoltà del Patto a evolvere verso un quadro in grado di garantire un effettivo coordinamento per affrontare in modo coerente problemi specifici di singoli paesi; difficoltà di comunicazione sui meriti e sul funzionamento del Patto. [A. Sapir, 2003]
Su questa base, la Commissione avanza alcune proposte "che introdurrebbero una maggiore flessibilità nell'interpretazione del Patto, ma che nello stesso tempo assicurerebbero un più rigoroso rispetto dell'obiettivo di finanze pubbliche sane e sostenibili". Anche il Parlamento nel gennaio del 2004 aveva invitato la Commissione a proporre i necessari adeguamenti in vista di un'applicazione più intelligente del Patto in conformità con gli obiettivi di Lisbona. D'altra parte i deputati sostenevano che l'aumento dei disavanzi nominali non andava attribuito solo al ciclo economico ma anche all'allentamento discrezionale delle politiche di bilancio da parte di alcuni Stati membri. E, a tale proposito, sottolineavano l'importanza di conseguire l'equilibrio dei bilanci e la stabilità dei prezzi quali requisiti essenziali per una crescita sostenibile. Il Parlamento, inoltre, evidenziava l'importanza di introdurre pacchetti di riforme strutturali volti a garantire la sostenibilità delle finanze, la competitività dell'economia europea e la crescita [Parlamento europeo, 2004].
Per altro verso il Consiglio europeo, a seguito delle tensioni sorte sull'applicazione delle procedure del Trattato e del PSC e sulle divergenti interpretazioni da parte delle istituzioni comunitarie, il 18 giugno del 2004 ha adottato una Dichiarazione sul PSC che ravvisa nell'incremento del potenziale di crescita e in situazioni di bilancio sane i due pilastri della politica economico/finanziaria dell'Unione e degli Stati membri. Il Consiglio afferma che l'Etats membres cordonnent leurs politique economiques au sein de l'Union, à cettefìn le Conseil adopte des mesures, notamment les grandes orientations del ces politiques, dichiara, inoltre, che les ètas membres attendant avec interet eventuelles propositions de la Commission et de nuovelles contrìbutions del Étas membres visant à renforcer et à clarifler la mise en oeuvre du pacte de stabilite et de croìssance. Les Étas membres prendront toutes le mesures necessarires pour accroitre le potentiel de croissance de leur economie. Una meilleure coordìnation de la politique économique pourrait favoriser cet objectif. [Consiglio europeo, 2004].
Come risposta alla richiesta del Consiglio europeo, secondo la quale " gli Stati membri restano in attesa della proposta della Commissione diretta a rafforzare e chiarire l'attuazione del PSC " e ispirandosi alle idee esposte nella Comunicazione del 24 giugno 2004 Le finanze pubbliche nell'UEM-2004 nonché alla sentenza della Corte di Giustizia del luglio 2004 [c/27/04] la Commissione , in data 3 settembre 2004, con la Comunicazione Rafforzare la governance economica e chiarire l'implementazione del Patto di Stabilità e Crescita [Com (2004) 581 definitivo] ha illustrato al Consiglio e al Parlamento europeo le proposte per la riforma del PSC. Pur non rimettendo in causa i principi fondamentali che tutelano la stabilità della moneta europea, le proposte della Commissione sono tese a introdurre una logica più economica nell'attuazione del PSC rafforzandone insieme la sorveglianza e l'applicazione; l'obiettivo è di assecondare la stabilità macroeconomica e garantire finanze pubblice sostenibili, contribuendo a migliorare il potenziale di crescita dell'UE e ad attuare la strategia di Lisbona. Gli elementi principali per chiarire e migliorare l'attuazione del Patto, ad avviso della Commissione sono: porre l'accento sulla sostenibilità del debito nella sorveglianza dell'evoluzione dei bilanci, ossia una sorveglianza accresciuta sia delle tendenze attuali del debito sia dei fattori che porrebbero condizionarne le dinamiche sul medio e lungo periodo; tener conto, in misura maggiore, della situazione specifica di ciascun paese nel definire gli obiettivi a medio termine di posizioni di bilancio prossime al pareggio o in attivo; considerare circostanze e sviluppi economici quando si applica la procedura per i disavanzi eccessivi: si tratterebbe, quindi, di tenere maggiormente conto dell'impatto sul bilancio dei periodi di crescita economica eccezionalmente fiacca; adottare azioni preventive per correggere le evoluzioni inadeguate; in tale ambito la sorveglianza di bilancio dovrebbe permettere di realizzare avanzi nei momenti favorevoli per far fronte ai problemi dell'invecchiamento demografico, creare una margine sufficiente per i periodi di rallentamento economico, consentire un policy mix adeguato sull'insieme del ciclo.
Il Consiglio europeo si è espresso favorevolmente nei riguardi della Comunicazione con la Dichiarazione sul PSC del 16 settembre 2004: il Consesso considera la proposta una buona base di lavoro e si augura che, anche a seguito del chiarimento fornito dalla sentenza della Corte di giustizia, sarà possibile ottenere un accordo di principio con l'Ecofin. Quest'ultimo, per poter valutare al meglio le proposte della Commissione (riunione del 16.XI. 2004) ha chiesto al Comitato economico e finanziario di proseguire i lavori sulle seguenti questioni alla luce di quanto emerso nel dibattito: evitare politiche procicliche, ossia azioni simmetriche sull'insieme del ciclo economico; definire meglio l'obiettivo di bilancio nazionale a medio termine; rendere più operativo il criterio del debito; migliorare l'applicazione della procedura per i disavanzi eccessivi; prendere in considerazione riforme strutturali; migliorare la governance.
Alla fine del 2004, le massime istituzioni europee sembrano aver trovato un orientamento condiviso circa l'applicazione del PSC e della sua impostazione futura. Sulla base di quest'accordo interistituzionale, della riforma del PSC si tratterà entro il 2005, cercando di giungere a una conclusione in sede del Consiglio europeo di primavera.
Il Consiglio sulla base della comunicazione della Commissione del 3 settembre 2004 (COM/2004/581 def) conferma che il Patto di stabilità e crescita, basato sugli articoli 99 e 104 del Trattato, è un elemento essenziale del quadro macroeconomico dell'Unione economica e monetaria. Imponendo agli Stati membri di coordinare le loro politiche di bilancio e di evitare disavanzi eccessivi, esso contribuisce a raggiungere la stabilità macroeconomica nell'UE e svolge un ruolo fondamentale nell'assicurare un'inflazione contenuta e tassi di interesse bassi, apporti essenziali per ottenere una crescita economica sostenibile e la creazione di posti di lavoro.
In questo senso, l'intesa raggiunta non cambia le regole fondamentali dell'Unione economica e monetaria e non rimette in causa i criteri del 3% e del 60%. Sarà consentito, invece, di accentrare l'efficacia preventiva del Patto e di estendere la sua applicazione a tutta la durata del ciclo economico, consentendo una griglia di lettura più completa. In sostanza, gli aspetti salienti della riforma del PSC riguardano tre aree d'intervento: miglioramento della governance, rafforzamento del meccanismo preventivo, applicazione del meccanismo correttivo. Il meccanismo preventivo del PSC era disciplinato dal Regolamento n° 1055/2005 sul rafforzamento della sorveglianza della posizione di bilancio e sulla sorveglianza e coordinamento delle politiche economiche, ove si richiedeva agli Stati membri di perseguire un obiettivo di medio termine di saldo di bilancio “prossimo al pareggio o in avanzo”, ma non si fissava il percorso di avvicinamento a tale obiettivo, tanto che nell'ottobre 2002 l'Eurogruppo stabiliva che i paesi dell'area dell'euro non rientranti in tale posizione devono migliorare i propri saldi di almeno lo 0,5 per cento del PIL l'anno e il Consiglio Ecofin del 7 marzo 2003 precisava che tale miglioramento va misurato in termini di variazioni del saldo corretto per gli effetti del ciclo economico, mentre le misure una tantum devono essere considerate singolarmente nel merito e caso per caso. La riforma applica tali disposizioni attraverso una definizione dell'obiettivo di bilancio a medio termine (OMT).
Ogni Stato membro deve specificare un obiettivo di medio termine (OMT) nell'ambito del programma di stabilità o di convergenza, che è successivamente valutato dal Consiglio Ecofin. Gli OMT saranno differenziati per paese e potranno discostarsi da una posizione di bilancio prossima al pareggio o in avanzo sulla base del rapporto tra il debito e il PIL corrente e della crescita potenziale. Anche le passività implicite dovranno essere prese in considerazione non appena saranno stati stabiliti criteri e modalità per tenerne debitamente conto. Gli OMT dovranno perseguire tre finalità: mantenere un margine di sicurezza rispetto al valore di riferimento del 3 per cento fissato per il rapporto tra disavanzo pubblico e il PIL, assicurare rapidi progressi verso il raggiungimento di finanze pubbliche sostenibili e, su queste basi, consentire uno spazio per manovre di bilancio, in particolare per rispondere alle esigenze di investimenti pubblici.
Gli Stati membri che non hanno ancora conseguito il proprio OMT dovranno impegnarsi nel risanamento. Il loro sforzo di aggiustamento dovrà essere maggiore nei periodi di congiuntura favorevole e potrebbe essere più limitato nelle fasi sfavorevoli. Per “periodi di congiuntura favorevole” si intendono quelli in cui “il prodotto supera il livello potenziale, tenendo conto delle elasticità fiscali”. Come parametro di riferimento, i paesi dell'area dell'euro dovranno perseguire una riduzione annuale del disavanzo di bilancio corretto per effetti del ciclo e al netto di misure una tantum e temporanee dello 0,5 per cento del PIL. Gli Stati membri che non rispettano il percorso di aggiustamento richiesto dovranno spiegarne le ragioni negli aggiornamenti annuali dei programmi di stabilità e di convergenza.
La Commissione fornirà “indicazioni di natura politica” per incoraggiare i paesi ad aderire al proprio percorso di aggiustamento.
Nel definire il percorso di avvicinamento all'OMT o nel consentire uno scostamento temporaneo verrà, inoltre, tenuta presente l'attivazione di importanti riforme strutturali per le quali si precisa che verranno prese in considerazione “ solo le riforme più importanti che hanno un effetto di riduzione dei costi diretti sul lungo periodo, in grado di aumentare il potenziale di crescita e il cui impatto sulla sostenibilità a lungo termine sulle finanze sia positivo e verificabile”.
L'area di intervento relativa al meccanismo correttivo disciplinato dall'art. 104 TUE e dal Regolamento n° 1467/97 del Consiglio (ora modificato dal Reg. n° 1056/2005) definisce le modalità dell'attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (PDE) attraverso una serie di modifiche comportanti le nuove definizioni di grave recessione economica, “ altri fattori significativi ”, “ costo di riforme pensionistiche ”, “ maggiore risalto al debito e alla sostenibilità ”, “ proroga dei termini per la correzione di disavanzi eccessivi”.
Nella versione modificata del PSC una grave recessione è definita come una situazione in cui si ha una crescita annua negativa del PIL reale o in cui si ha una calo cumulato del prodotto durante un periodo prolungato di crescita molto bassa del PIL reale rispetto a quella potenziale. Mentre rispetto agli altri fattori significativi saranno tenuti in conto la crescita potenziale, le condizioni congiunturali prevalenti, l'attuazione del programma di Lisbona e di politiche intese a promuovere la ricerca, lo sviluppo e l'innovazione, mentre gli sviluppi rilevanti per la posizione di bilancio sono costruite in particolare, dall'impegno per il risanamento nei periodi di congiuntura favorevole, dalla sostenibilità del debito, dagli investimenti pubblici, particolare attenzione sarà riservata agli sforzi compiuti per accrescere o mantenere su un livello elevato i contributi finanziari a sostegno della solidarietà internazionale e della realizzazione degli obiettivi delle politiche europee, fra cui segnatamente l'unificazione dell'Europa, qualora abbiano ripercussioni negative sulla crescita e sul carico fiscale dello Stato membro.
Le scadenze per la correzione di un deficit eccessivo sono ampliate, dal momento che per il rientro i paesi potranno avere anche più di tre anni: la procedura di deficit infatti, si bloccherà per i paesi che avvieranno effettive misure di rientro dei conti e in caso di circostanze speciali la correzione potrà avvenire anche dopo tre anni tenendo in considerazione una valutazione globale e calibrata degli altri “fattori significati” illustrati in precedenza. La riforma del PSC include dei suggerimenti per migliorare la governance (terza area d'intervento). Viene sottolineata la necessità di una più serrata cooperazione fra gli Stati membri, la Commissione e il Consiglio Ecofin, nonché un rafforzamento del sostegno e della pressione reciproca. Vengono suggerite l'elaborazione di regole di bilancio a livello nazionale, la continuità negli obiettivi di finanza pubblica al subentrare di un nuovo governo e il maggiore coinvolgimento dei parlamenti nazionali. Viene, infine, sottolineata l'importanza di disporre di previsione macroeconomiche e di dati di finanza pubblica affidabili.
A questo punto, risulta opportuno rivolgere alcune considerazioni personali rispetto a quanto suggerito dalla prevalente dottrina e dalle istituzioni europee. Il Patto va visto nel contesto storico in cui è nato. All'epoca c'era il problema di garantire l'applicazione dei criteri di Maastricht e la paura che, una volta decollata l'unione economico - monetaria, si sarebbe rischiato il rilassamento generale con relativo abbandono dei criteri di Maastricht. Quindi, di fatto, i criteri di Maastricht sono stati codificati anche nel Patto con maggiore incisività, il che era psicologicamente comprensibile nel momento in cui cominciava l'avventura della moneta unica, ma, cinque anni dopo, alla luce dell'esperienza sul campo, il Patto certamente risulta troppo rigido come strumento di politica economica. Esso doveva diventare più flessibile per tener conto degli alti e bassi della congiuntura e per dare più margini di manovra ai Paesi virtuosi mentre quelli con alto debito devono continuare a dare priorità alla sua riduzione. Cioè andava modernizzato ma senza allontanarsi troppo dall'ortodossia: il PSC ha risolto il problema della stabilità ma non quello della crescita economica e perciò risultava opportuno l'introduzione di una certa flessibilità in funzione dell'andamento della congiuntura economica, purché non diventi sinonimo di politiche lassiste, che finirebbero per portarci ai livelli di deficit e debito che abbiamo conosciuti negli anni 80. Ma c'è altro.
Nell'applicazione della flessibilità bisognerà anche distinguere tra i Paesi secondo la situazione in cui si trovano. Si potrà essere di manica più larga con chi ha un debito contenuto; ma nazioni ad alto debito come Belgio, Italia e Grecia dovrebbero essere vincolati a piani pluriennali di riduzione percentuale anno per anno.
Tuttavia ciò che è importante è il tenere in debito conto la qualità dell'indebitamento. Perché se esso deriva dal finanziamento a lungo termine di un'infrastruttura è diverso da quello dovuto al finanziamento del deficit corrente: le spese produttive vanno escluse dal calcolo del deficit [J.P. Fitoussi, 2002], In sostanza si tratta di applicare la ed. golden mie , vale a dire la regola che consente di scorporare dal computo del deficit alcune spese d'investimento. Infatti diversi paesi (oltre all'Italia, Francia, Germania, Gran Bretagna) hanno suggerito di sottrarre dal calcolo del parametro deficit/PIL le spese per la ricerca le infrastrutture per la difesa o per i contributi netti al bilancio comunitario. Inoltre, in un articolo a sei mani, i ministri dell'economia di Gran Bretagna, Francia e Germania hanno indicato che nell'applicazione del patto di stabilità vanno" tenuti presenti le condizioni cicliche e strutturali di ogni paese fecalizzandosi sul lungo termine; i livelli di debito; la sostenibilità degli impegni sulle pensioni e sulla sanità; il miglioramento della qualità delle finanze pubbliche ". Secondo i tre ministri (G. Brown, N. Sarkozy e H. Eichel) i governi nazionali restano responsabili della politica fiscale e assumono tale responsabilità nei confronti dei cittadini. Il messaggio dei tre governi è meno generico di quanto possa apparire a prima vista. Focalizzare la valutazione delle condizioni cicliche e strutturali (anche del deficit pubblico) nel lungo termine potrebbe significare, infatti, che i governi non possono più essere vincolati a scadenze annuali nelle procedure per deficit eccessivo (oltre il 3% del pii) [Financial Times, 12 settembre 2004]. Rispetto alla valutazione dei motivi per i quali il 3% non viene rispettato e alla possibilità di "deviare" si dovrà tener conto di crescita potenziale, inflazione, degli obblighi relativi all'invecchiamento della popolazione, dell'impatto delle riforme strutturali, del bisogno di investimenti netti. In sostanza, un Paese che ha avviato riforme che in futuro ridurranno la spesa pubblica e garantiscono un calo del debito pubblico, potrà essere trattato con maggiore flessibilità.
La conclusione è che un paese potrà avere più tempo oltre l'anno per correggere le finanze pubbliche se utilizzerà gli "incentivi" offerti da questa nuova lettura del patto di stabilità: il ritmo dell'aggiustamento può differenziarsi tra i paesi sulla base delle condizioni dell'economia e dei livelli di debito permettendo un periodo di aggiustamento più lungo, definendo la clausola delle circostanze speciali oppure fare delle scadenze per ciascun paese la regola generale. In altri termini, si tratta di effettuare la ed. lisbonizzazione del PSC, vale a dire che nella valutazione delle varie situazioni-Paese si debba tener conto anche dell'impatto delle riforme strutturali.
Il Consiglio di Lisbona del 2000 ha individuato una serie di riforme strutturali da fare. Dalla riforma del mercato del lavoro alla scommessa sull'economia della conoscenza. Ma i Governi e l'Unione sono in ritardo. Tanto che si può seriamente dubitare che sarà tagliato il traguardo del 2010, la data entro la quale l'economia europea avrebbe dovuto diventare la più competitiva del mondo. L'Europa, che pure ha fatto il mercato unico e l'euro, stenta a realizzare il coordinamento delle riforme strutturali e a mantenere gli impegni solennemente annunciati. Forse perché il processo di Lisbona è un processo che fissa obiettivi ma sull'attuazione lascia mano completamente libera ai Governi. In breve, non poggia su un efficace sistema di sanzioni o premi, come nel caso di quelli che hanno portato al mercato unico e all'euro. "Lisbona ricorda molto le grandi conferenze mondiali che si fissano l'obiettivo di sradicare la povertà in un certo numero di anni. Finita la conferenza quegli obiettivi però annaspano regolarmente nel vuoto". [J. D. Jehaene, 2004].
Nel complesso, la difficoltà nell'esercizio di revisione del Patto di Stabilità e crescita è stata quella di coniugare due aspetti dalla gran parte degli osservatori ritenuti entrambi indispensabili. Da una parte si tratta di mantenere intatto un sistema di sorveglianza multilaterale basata su regole, tanto più importante in un contesto di Unione allargata. Al contempo, c'è la necessità di aumentare la razionalità economica delle regole stesse attraverso un maggiore esercizio della discrezionalità e della governance. In altri termini la metamorfosi del PSC deve consistere nel passaggio dalla sua interpretazione ragionieristica a quella politica in coerenza con la nuova fase in cui è entrata l'Unione dopo l'allargamento e dopo l'approvazione della Costituzione europea.
3. Considerazioni conclusive
Le disposizioni economico-finanziarie del trattato di Maastricht e il Patto, in tutti questi anni, hanno prodotto due effetti positivi fondamentali. Imponendo la disciplina di bilancio hanno costretto i governi a superare le politiche del deficit spending fatte in Europa per decenni, e, imponendo una disciplina comune hanno anche impedito il caso di devianze: gli scostamenti che, pure si sono verificati, sono stati prodotti dai cicli elettorali, dalle riforme strutturali, dai cicli economici. Fuori da queste cause non c'è stato il caso di rifiuti radicali di allineamento agli orientamenti comuni da parte dei governi degli stati membri tanto è vero che sia l'Ecofin che la Commissione hanno considerato che la soglia del 3% relativa all'incidenza del disavanzo pubblico sul PIL va riferita a uno scenario nel quale i bilanci abbiano già raggiunto una situazione di pareggio o a esso prossima, ma appare del tutto incongrua laddove all'insorgere di fasi di rallentamento economico vengano già evidenziati disavanzi ancora lontani dall'azzeramento con conseguenza di ulteriore deterioramento dei saldi di bilancio. Appare evidente, dunque, la necessità di usare una clausola di flessibilità sul vincolo del 3% che consenta nuovi equilibri economico/finanziari con azione concentrata attiva delle politiche economiche per sfruttare appieno il potenziale della moneta unica e consentire l'applicazione del Patto sul lato che attiene alla crescita dopo il conseguimento della stabilità. D'altronde sia il PSC che i GOPE appaiono conformi alle caratteristiche costituzionali europee che si fondano sulla specificità di un'unione di ordinamenti e strutture sul riconoscimento di valori e obiettivi comuni ma da conseguire con mezzi e scelte autonomamente assunte dagli Stati membri [J.H.H. Weiler, 1999]. Questa peculiarità della costruzione europea non è stata intaccata dal Trattato istitutivo della Costituzione europea approvato il 29 ottobre 2004. Per quanto riguarda la disciplina dei GOPE l'argomento è già stato trattato al par. 1 di questo scritto. Relativamente al PSC non vi è stata alcuna costituzionalizzazione né sono state apportate modificazioni incisive alla disciplina sul divieto dei disavanzi eccessivi, sui relativi meccanismi di controllo sanzionatori, limitandosi a trasporre il contenuto dell'ari. 104 TCE nell'art. III-184 del Trattato-Costituzione ribadendo l'importanza di una rigorosa disciplina fiscale da parte degli Stati membri. Tuttavia, il Trattato innova attribuendo alla Commissione, per un verso il potere di rivolgere un proprio parere allo Stato membro per il quale essa ravvisi un rischio di disavanzo eccessivo, e per un altro, il potere di proposta sulla decisione del Consiglio che constati l'esistenza di un disavanzo eccessivo. Tale potere non si estende alle fasi successive della procedura, relative all'applicazione delle sanzioni. Va dunque rilevato che per la gestione della politica economico/finanziaria, la Costituzione europea non si discosta dalle regole contenute nel Trattato di Maastricht e non giunge ad approntare le riforme istituzionali necessarie per affrontare con successo le sfide con cui l'Unione deve confrontarsi. In un settore decisivo, quale quello della politica economico/finanziaria, la scelta è ancora confederale e si prevede quindi unicamente una politica comune che viene gestita attraverso il metodo del coordinamento e senza effettuare alcun raccordo tra i GOPE e il PSC. Ciò significa che in generale, il coordinamento delle politiche economiche nell'UE andrebbe potenziato e gli strumenti per il coordinamento della politica economica migliorati, creando le condizioni adeguate ad un efficace coordinamento della politica. Guardando alle esperienze finora realizzate sul coordinamento della politica economica si rileva che è necessario rafforzarlo come dimostrano i problemi connessi all'attuazione del Patto di stabilità e crescita e il ritmo lento delle riforme strutturali. Per quanto concerne tale questione la Commissione e il Consiglio hanno rivisto la governance economica nel contesto della prossima revisione intermedia della strategia di Lisbona. In tale ambito è stato reso il contributo del gruppo ad alto livello presieduto da Wim Kok. I parlamenti nazionali hanno un importante ruolo strategico da svolgere in relazione alla governance economica nell'UE. Da una parte, a prescindere dall'adozione e dalla modifica del progetto di bilancio annuale, essi hanno una funzione chiave nella realizzazione dell'agenda delle riforme economiche e nel garantire che le finanze pubbliche si fondino su una base sana. Dall'altra, devono svolgere un ruolo fondamentale nella sorveglianza delle politiche economiche in relazione agli indirizzi di massima per le politiche economiche (GOPE) e all'attuazione della strategia di Lisbona. Attualmente, la loro scarsa partecipazione alla governance economica indebolisce l'efficacia della peer pressure.
Anche il Parlamento europeo ha un importante ruolo da svolgere in relazione alla governance economica. Il Parlamento in generale e la Commissione per i problemi economici e monetari in particolare, possono migliorare il profilo dei GOPE e stimolare una più ampia discussione sulle politiche e le riforme economiche nell'UE. La Commissione ha proposto di rivedere il calendario di politica economica al fine di passare a un vero e proprio semestre UÈ di politica economica. Visto che tale revisione mira chiaramente a raggiungere una maggiore interazione tra tutti i livelli europei e nazionali, essa potrebbe costituire un'opportunità per coinvolgere maggiormente il Parlamento europeo negli Indirizzi di massima per le politiche economiche. Il contributo del PE alla governance economica potrebbe anche essere accresciuto tramite un ruolo più attivo nella valutazione e nella discussione del seguito dato agli Indirizzi di massima per le politiche economiche.
Per quanto concerne il coordinamento e il controllo di bilancio l'obiettivo è promuovere il sostegno economico al quadro PSC e il rafforzamento della credibilità e dell'attuazione. Gli elementi principali sono: accordare maggiore attenzione al debito e alla sostenibilità nel controllo delle posizioni di bilancio; tenere maggiormente conto di circostanze nazionali nella definizione degli obiettivi a medio termine di prossimità al pareggio o eccedenza; prendere in considerazione le circostanze e gli sviluppi economici nell'attuazione della procedura di deficit eccessivo; garantire interventi più tempestivi per correggere inadeguati sviluppi di bilancio.
La discussione sul rafforzamento della governance economica e sul chiarimento dell'attuazione del PSC va, dunque, portata avanti in modo quanto più aperto e trasparente possibile. Il Parlamento europeo può svolgere un ruolo fondamentale in questo dibattito: la Commissione può anche presentare regolarmente la sua valutazione della situazione di bilancio al Parlamento in modo da promuovere la discussione ed aumentare la consapevolezza dell'opinione pubblica.
Quello che è emerso con certezza è, in ogni caso, il limite invalicabile dell'attuale assetto dei Trattati, che la riforma non ha modificato in alcun modo, né tantomeno è in discussione il ruolo della Commissione Uè nell'applicazione della procedura per deficit eccessivo. Come lo stesso Junker, presidente dell'euro gruppo, ha precisato, il fatto importante è stato il rientro delle posizioni più estreme che si temeva potessero pregiudicare l'andamento dei colloqui; le posizioni degli uni e degli altri si sono avvicinate e quelle estreme sono state abbandonate.
Le idee sul tavolo vanno dalla definizione "in termini di crescita negativa" (proposta della Commissione UE) alla presa in considerazione della deviazione da un trend di crescita su diversi anni, alla "perdita cumulata di crescita in rapporto al potenziale su un dato periodo". Un altro punto importante del negoziato è la lista delle riforme strutturali da tenere in considerazione quando si definisce l'obiettivo di bilancio a medio termine. Le stesse riforme sono considerate "fattori rilevanti" nella procedura per deficit eccessivo. Bruxelles vuole che " solo le riforme strutturali con costi a breve termine diretti sul bilancio e benefici visibili a lungo termine possono giustificare una deviazione temporanea dall'obiettivo di medio termine "., come è scritto nel documento base del negoziato dove si fa esplicito riferimento alle pensioni, e alla considerazione di non meglio precisati " progetti di investimento ". Altri stati membri hanno proposto una definizione più ampia di riforme strutturali. Tra questi l'Italia.
La strada imboccata sulla flessibilità del Patto per consentire il dispiegarsi delle politiche fiscali nazionali si è rivelata necessaria per far recuperare al Patto la sua funzione di accordo sulla crescita dopo aver prodotto l' accordo sulla stabilità; ma certamente non può essere considerata sufficiente dal momento che ancora manca un raccordo fra il Patto e i GOPE, ambedue principali strumento di attuazione della politica economico/finanziaria dell'UEM. L'errore consiste nella considerazione dell'Unione economica sotto il solo aspetto del mercato unico così come per l'unione monetaria valeva la moneta unica. Ma mentre contestualmente e inevitabilmente alla moneta unica è conseguita una politica monetaria unica a livello europeo, ciò non è stato realizzato nei riguardi della politica economico/finanziaria. Fintanto che nell'Unione sussisterà questa aporia e non si perverrà all'individuazione di una Cabina di regia istituzionale dotata di autority per realizzare un quadro di coordinamento generale entro il quale far muovere le politiche economico/finanziarie nazionali, con priorità diversificate da nazione a nazione, e sovvenzionate da un fondo di stabilizzazione del bilancio comunitario, sembra non solo utopistico ma francamente velleitario che l'Unione possa conseguire l'obiettivo solennemente dichiarato dal Consiglio europeo di Lisbona, di diventare, entro il 2010, l 'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo [Consiglio europeo di Lisbona, Conclusioni della presidenza 23/24 marzo 2000 - www europarl.eu.it]. |
