La riforma del patto di stabilità: restyling sabotaggio?
di M. Iuzzolino

L’intesa raggiunta sulla riforma del Patto di Stabilità e di crescita (d’ora in avanti PSC), sofferta e tribolata come quasi tutti gli accordi raggiunti in sede comunitaria, apre probabilmente più interrogativi e solleva più problemi di quanti ne risolva e, a dispetto dalle prevedibili affermazioni rilasciate a caldo, rischia seriamente di scontentare tutti, fautori e detrattori del Patto.
Il Patto di Stabilità nasce quale strumento indispensabile per l’attuazione della politica monetaria che ha portato alla creazione dell’Euro. E’ superfluo ricordare che, allorché a Maastricht, nell’ormai lontano 1992, si affermò l’idea della realizzazione della moneta unica europea (l’idea in verità era nata oltre un ventennio prima, ma contingenze economiche internazionali ne impedirono la realizzazione) i Governi riuniti in Consiglio stabilirono i parametri ai quali ciascun candidato all’Euro avrebbe dovuto uniformarsi quale precondizione per l’ammissione ad Eurolandia. La definizione di quei paletti non fu scevra da aspri scontri al tavolo dei negoziati né da feroci critiche successive. A ciò non si sottrasse neppure il parametro, che qui ci interessa, del rapporto tra prodotto interno lordo e disavanzo di bilancio (1).
Il controllo delle politiche fiscali fu giudicato un fattore vitale per la realizzazione della valuta continentale, poiché finanze pubbliche troppo disinvolte possono scaricare i propri effetti negativi sui governi degli altri Stati membri, nella più classica politica in stile beggar your neighbour: “un disavanzo di bilancio provoca un aumento del debito che dovrà essere ripagato in futuro; se il tasso d’interesse sul debito pubblico supera il tasso di crescita dell’economia si mette in moto una dinamica che provoca un continuo aumento del debito pubblico in rapporto al PIL. Ciò diventa insostenibile e richiede un’azione correttiva” (2). Ma concordi sul fine, i Governi non lo furono affatto sul metodo. Al tavolo dei negoziati di Maastricht, ad esempio, la posizione britannica, infatti, che rispecchiava una parte sostanziale della dottrina economica, fu di aperta ostilità alla fissazione di qualsiasi vincolo in materia di disavanzi pubblici, o quantomeno di livelli predeterminati di guardia. Le argomentazioni avanzate, tutt’altro che deboli, fondavano sull’asserita impossibilità di unificare sotto vincoli uniformi realtà economiche nazionali tanto distanti, sull’indifferenza di tali vincoli rispetto al buon andamento dell’Unione economica e monetaria e sui danni, in luogo dei benefici, che tali parametri avrebbero potuto portare in contingenze economiche sfavorevoli. Non sono pochi gli studiosi i quali sostengono che la disciplina delle politiche nazionali di bilancio è imposta ed in questo modo assicurata dai mercati finanziari. I vincoli imposti per Trattato sarebbero così addirittura dannosi perché troppo rigidi, insensibili alle necessità anche contingenti (eventi naturali imprevisti ed imprevedibili ad esempio) che un’accorta politica di deficit spending può soddisfare (3).
Queste critiche, pur non essendo in pieno accettate dal consesso dei Governi, portarono però alla formulazione di limiti soltanto per i disavanzi pubblici eccessivi, respingendo le proposte di limitare il disavanzo tout court. Cosa s’intenda per disavanzo eccessivo, vedremo, non si può dire una volta per sempre. E ciò non perché non vi siano dei parametri oggettivi per stabilirlo, ma perché le procedure disegnate dall’art. 104 dicono scopertamente che in ultima analisi l’esistenza di un disavanzo pubblico eccessivo è una verità politica e non una verità storica (4).
Ciò è in buona parte dovuto al lavoro svolto con tenacia dalla delegazione italiana lungo tutto il corso della conferenza sull’Unione Monetaria Europea, che portò gli allora dodici Ministri delle finanze riuniti a Lussemburgo il 7 ottobre 1991 a respingere la proposta del Comitato economico e monetario, basata su criteri meramente quantitativi. I Ministri stabilirono che la valutazione del deficit sarebbe stata fatta in considerazioni di tutti i fattori macroeconomici, dell’eventuale avvicinamento del disavanzo alle soglie convenzionali, della eventuale contingenza od eccezionalità del superamento della soglia e così via. In sostanza si rifiutò un meccanismo automatico e si preferì un’analisi complessiva della situazione economica (5).
Il risultato fu una normativa formata dall’art. 104 TCE e dal Protocollo allegato al Trattato ed intitolato alla procedura per i disavanzi eccessivi. Vediamo cosa stabilisce tale normativa (6).
La disposizione si apre con la secca imposizione secondo la quale “Gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi”. Cosa si debba intendere per disavanzo pubblico eccessivo non è chiarito dall’art. 104 TCE, ma piuttosto dal Protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, il quale definisce all’art. 1 le soglie del 3% nel rapporto tra deficit di bilancio e prodotto interno lordo e del 60% nel rapporto tra stock di debito pubblico e prodotto interno lordo, quali spartiacque il superamento dei quali accende le spie d’allarme della Commissione. La precisazione di tali valori in un protocollo piuttosto che nel Trattato si spiega col fatto che la modifica di un protocollo non richiede la convocazione di una nuova Conferenza Intergovernativa. Da questo si ricava una prospettiva di maggiore fluidità legata ai cicli economici e politici che possano rendere necessaria la modifica dei parametri in tempi relativamente ristretti.
La Commissione europea, confermando anche per questa via il suo ruolo di ‘custode dei Trattati’ è depositaria dei poteri necessari ad attivare le procedure predisposte dallo stesso art. 104 per riportare sulla retta via gli Stati colpevoli di aver trasgredito il divieto di disavanzo pubblico (e di debito pubblico) eccessivo. L’attività della Commissione non si limita ai casi di superamento della soglia, ma si concreta in una costante sorveglianza (il Trattato parla proprio di sorveglianza!) degli Stati sul rispetto della disciplina di bilancio. In questa attività la Commissione lavora in collaborazione con gli stessi Stati che deve controllare, beneficiando di un flusso di dati trasmessi dai Governi nazionali, obbligati in questo senso dall’art. 3 del Protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi. Due volte l’anno infatti una serie d’informazioni relative al disavanzo pubblico effettivo e previsto ed allo stock di debito pubblico, viene trasmessa alla Commissione da ciascun esecutivo nazionale (7).
L’analisi delle situazioni di bilancio deve appuntarsi principalmente sul rispetto dei due valori di riferimento, tenendo conto delle eventuali circostanze giustificative, per le quali i parametri possono essere stati superati per casi eccezionali ed entro limiti accettabili oppure sia in corso comunque un trend positivo che faccia pensare ad un prossimo rientro nel futuro nei limiti prefissati dal Protocollo. Essi possono quindi in linea di principio essere superati, ma solo se il superamento sia eccezionale e temporaneo o comunque rientri in un trend complessivamente favorevole, in cui l’avvicinamento alle soglie limite sia fuori discussione.
Gli Stati poi dal canto loro sono sottoposti ad un vero e proprio obbligo di risultato, nel duplice senso che spetta a loro la scelta delle misure di finanza pubblica da mettere in atto per rientrare nei propri obblighi comunitari (scelta che l’esperienza ha insegnato essere assai limitata e sempre molto dolorosa per i Governi) e che essi rimangono responsabili per la trasgressione dei parametri qualunque sia l’organizzazione interna ed il riparto di competenze finanziarie tra Stato centrale e livelli periferici di governo. A tal proposito gli Stati si sono impegnati ad adottare procedure interne adeguate (8).
Dall’analisi della Commissione può emergere una situazione non conforme alla disciplina o un semplice rischio di violazione. In entrambi i casi, valutati tutti i fattori significativi, la Commissione redige una relazione. Se esiste o è minacciato lo sfondamento dei limiti, essa prepara anche un parere per il Consiglio (9). E’ il Consiglio che decide, al termine di una discussione e valutando le osservazioni dello Stato interessato, se esiste un disavanzo eccessivo. Tutta la prima fase della procedura, come fin qui descritta, si svolge in via confidenziale, non è cioè resa pubblica. Il contraccolpo che uno Stato subisce sui mercati finanziari internazionali al solo diffondersi di voci relative ad una procedura in atto può essere tale da scoraggiare la pubblicazione di queste notizie, almeno fino ad uno stadio successivo, come vedremo tra poco.
Se l’esame del Consiglio rileva l’esistenza di un’irregolarità, quel consesso formulerà delle raccomandazioni rivolte allo Stato ‘colpevole’ per ‘riportarlo sulla retta via’. Non bisogna sottovalutare l’impatto di questi ‘consigli’, poiché pur se formalmente non obbligatorie, queste raccomandazioni sono munite di sanzioni: se lo Stato le ignora, tutto il procedimento sarà reso pubblico, con le conseguenze di cui poco sopra si parlava; se, nonostante ciò, l’atteggiamento dello Stato non muta, ecco che il Consiglio passa alle maniere forti. Il primo stadio è l’intimazione a riallineare i conti pubblici entro un termine perentorio, non superiore comunque a quattro mesi, accompagnata da una serie di misure ‘suggerite’ ed eventualmente dall’obbligo di presentare relazioni a scadenze prefissate in merito agli sforzi compiuti per risanare il deficit del bilancio.
A questo punto, dopo aver chiarito che le azioni ex art.226 e 227 TCE non possono essere esercitate, il Trattato assegna al Consiglio determinati poteri coercitivi: “chiedere che lo Stato membro interessato pubblichi informazioni supplementari [...] prima dell’emissione di obbligazioni o altri titoli; invitare la Banca Europea degli Investimenti a riconsiderare la sua politica di prestiti verso lo Stato membro in questione; richiedere che lo Stato membro in questione costituisca un deposito infruttifero di importo adeguato presso la Comunità, fino a quando, a parere del Consiglio, il disavanzo eccessivo non sia stato corretto; infliggere ammende di entità adeguata”.
Come può vedersi, la progressione delle sanzioni che è possibile infliggere lascia il tempo e la possibilità di sfruttare i canali diplomatici per trovare una soluzione al problema. Il Consiglio, inoltre, non perde mai il controllo del procedimento, poiché non esiste un automatismo che, una volta attivato, vada fino in fondo meccanicamente, quale sarebbe potuto essere uno speciale ricorso alla Corte di Giustizia (estromessa da qualsiasi ruolo in questa materia): in ogni momento una decisione del Consiglio può arrestare la procedura e revocare le sanzioni eventualmente già irrogate. Ciò, se può considerarsi condivisibile da un certo punto di vista, data la delicatezza delle questioni di bilancio, su cui possono giocarsi le sorti di compagini governative, lascia sorgere l’interrogativo circa la parità che ci si può aspettare nel trattamento di tutti gli Stati dell’Unione. Peraltro, le decisioni in materia di disavanzo eccessivo sono prese dal Consiglio deliberando con la maggioranza di due terzi dei voti (voto ponderato) e con l’esclusione dal calcolo dei voti dello Stato sotto osservazione. Anche quest’ultima norma lascia intuire la delicatezza di decisioni che hanno un profondo impatto sulla politica interna degli Stati e consegnano alla diplomazia la chiave del gioco: la minoranza di blocco in questi casi è sufficientemente bassa da consentire alle grandi potenze di ‘scambiarsi’ favori ed alleati e bloccare l’iter della procedura.
La severità delle sanzioni raggiunge il suo apice nel caso del mancato rispetto delle intimazioni del Consiglio, e può arrivare all’istituzione di un deposito infruttifero presso la Comunità. La misura di tale deposito si determina sulla base di due fattori: una parte fissa, corrispondente allo 0,2% del prodotto interno lordo dello Stato in questione, ed una parte variabile, pari allo 0,1% del PIL per ogni punto (o frazione di punto) di sfondamento del limite del 3%. La determinazione in decimali di punto non deve trarre in inganno: si tratta di cifre ragguardevoli (nel caso dell’Italia circa 2,5 miliardi di euro per la parte fissa e 1,25 miliardi per ogni decimale sulla parte variabile) che rimangono bloccate fino all’abrogazione della decisione che ha istituito l’obbligo. Se neppure questa misura risulta sufficiente, il Consiglio può deliberare di trasformare il deposito in ammenda.
Sull’opportunità di misure di tal genere si può ampiamente opinare. Un governo che si trovi in situazioni finanziarie difficili può non disporre di simili cifre, e soprattutto il drenaggio di una così cospicua fetta delle (normalmente scarse) risorse pubbliche proprio nel momento in cui presumibilmente ci si sforza di rientrare nei parametri rischia seriamente di trasformarsi nel classico ‘colpo di grazia’.
In ogni caso la regola generale è temperata da due eccezioni, formulate in considerazione della possibilità di una recessione economica di cui lo Stato osservato possa essere vittima: se l’entità di tale recessione comporta un caduta del PIL reale superiore al 2% nessuna sanzione potrà essere applicata, mentre se la misura della caduta del PIL è compresa tra lo 0,75% ed il 2% l’applicazione delle sanzioni sarà discrezionale (quest’ultima precisazione appare invero superflua, atteso che comunque tutti i passaggi precedenti sono a discrezione del Consiglio).
Una ulteriore osservazione in merito alla procedura appare a questo punto doverosa. Non si può fare a meno di notare l’assoluta marginalità del ruolo del Parlamento Europeo. Come per altre materie (ad esempio la politica commerciale), lo spazio che è concesso all’assemblea è ridotto ai minimi termini. In genere anche nelle procedure che escludono l’assemblea dal vero e proprio potere decisionale, quello che non manca (ma neppure questo è vero in tutti i casi) è l’informazione. Storicamente, partendo da un diritto ad essere informato, il Parlamento Europeo è riuscito in qualche caso a obbligare le altre istituzioni ad ascoltare la sua voce: la legittimazione democratica di cui gode, di gran lunga superiore a quella di qualsiasi altro organo comunitario, è stata sempre un argomento di forte peso politico, non lasciando indifferente neppure la Corte di Giustizia, ed ha portato sul medio periodo a modifiche dei Trattati in senso più democratico. Ma qui anche la Corte, potenziale alleato del PE, è tagliata fuori, troncando sul nascere, o perlomeno rendendo assai più arduo qualunque tentativo di forzare la lettera del Trattato.
La normativa del Trattato pare dunque apprestare un sistema che, pur non esente da critiche, pare idoneo a costringere gli Stati a raggiungere e mantenere il rapporto disavanzo/PIL entro il limite del 3%. In realtà l’evoluzione della normativa ha fatto si che gli obiettivi dell’Unione Monetaria divenissero ben più ambiziosi (10). Con la risoluzione del Consiglio europeo sul Patto di Stabilità e di Crescita, adottata nel Consiglio Europeo di Amsterdam del 17 giugno 1997, gli Stati s’impegnano a perseguire dei saldi di bilancio vicini al pareggio o addirittura positivi. Questa affermazione è di capitale importanza, poiché rivela una filosofia della finanza pubblica completamente diversa da quella che si ricava dalla semplice lettera del Trattato. La lotta contro il disavanzo pubblico eccessivo infatti si giustifica senz’altro con l’esigenza di assicurare un ‘virtuosismo’ della finanza statale come presupposto essenziale di una moneta stabile e solida (11). E’ chiaro che un Euro sano richiede il contributo di tutti, cosicché non è consentito ai partner dell’UME scaricare sugli altri il peso economico delle loro finanze dissestate. Ma la richiesta del pareggio di bilancio o addirittura di un saldo attivo significa invece bandire dalla scena continentale la politica di deficit spending, che, a ragione o meno, è considerata da molti come il vero motore che ha portato l’Europa ad essere l’unico sistema economico che unisce la ricchezza della società ad elevati standard di sicurezza sociale.
La rigidità di questi precetti si spiega con le motivazioni politiche sottintese: in fondo essi sono dettati da una sostanziale sfiducia di alcuni paesi (i grandi, Francia e Germania soprattutto) nei confronti della capacità di altri (i più piccoli) di rispettare gli impegni. Ma l’analisi della ‘giurisprudenza’ (meglio, della casistica) del PSC rivela una disparità di trattamento tutta politica: l’inflessibilità nell’applicazione del Patto si è avuta solo quando sotto inchiesta si sono trovati Irlanda e Portogallo, mentre il suo volto più ‘umano’ è subito stato preminente quando a violare i parametri sono stati proprio Francia e Germania. Le difficoltà di queste ultime è stato il fattore scatenante della corsa alla modifica del Patto. Le loro istanze hanno trovato terreno fertile in un’Europa stremata dalla prolungata depressione economica e sono state contrastate solo dai pochi paesi finanziariamente davvero virtuosi, troppo piccoli e deboli per arrestare il maremoto delle richieste altrui.
Così dopo un negoziato non avaro di colpi di scena (12), il PSC ha subito alcune modifiche che, se minimizzate dai Governi, fanno già parlare di Patto-2 (13). Cosa è cambiato? Le modifiche introdotte riguardano tre aspetti: i criteri di interpretazione del deficit eccessivo, che non sarà più considerato tale se superiore al 3% del PIL ma se “vicino al 3%” (cosa questo voglia dire sarà terreno d’interpretazione); l’obbligo della Commissione di valutare (di fatto scorporare) alcune voci di bilancio come irrilevanti ai fini del computo del deficit. In particolare, le partite da scomputare sono sostanzialmente quelle richieste (imposte secondo molti osservatori) da Francia e Germania, quali le spese per l’unificazione tedesca, gli oneri aggiuntivi per la difesa dettate anche dagli impegni internazionali, i contributi versati all’UE, gli oneri dettati da riforme strutturali (specie previdenziali); infine, i casi in cui non sarà possibile applicare sanzioni agli Stati che superano le soglie consentite si arricchiscono della fattispecie del “periodo prolungato di crescita molto bassa”.
Non è facile dare un giudizio su queste modifiche. Da un lato è legittimo sostenere che il PSC sia stato in qualche modo violentato, che non abbia retto (né poteva) ai colpi infertigli dalla recessione economica e dalle difficoltà dei Governi in carica, che con l’ultimo negoziato si è appalesata la disparità di trattamento tra il nucleo duro dell’Europa, rappresentato dal tandem franco-tedesco (che ben sfrutta la sponda offerta di volta in volta dalla convergenza di interessi contingenti con altri membri) (14), e gli altri Stati, costretti a piegare la testa ed ostentare ipocrita soddisfazione per la ‘ritrovata concordia’ continentale. Ma è altrettanto fondata l’opinione di chi sostiene che la disciplina previdente già aveva in sé sufficienti margini di flessibilità da consentire alla Commissione europea di valutare le difficoltà transitorie e proporre soluzioni graduali ai problemi economici degli Stati.
Francamente, le dichiarazioni rilasciate dai Governi, secondo le quali il PSC è tornato ad essere un Patto di Crescita e non solo un Patto di Stabilità, appaiono strumentali ad una malcelata volontà di ricorrere a politiche di deficit spending più marcate, con il rischio concreto, in anni di crescita economica quasi nulla, di innescare dinamiche di incremento del debito pubblico rovinose, che brucino in pochi mesi anni di sforzi tesi alla diminuzione dello stock di debito accumulato. Naturalmente l’allarme è tanto più forte per l’Italia, che associa una crescita bassa ad un debito gigantesco.
In ogni caso, sia che si voglia acclamare la riforma del PSC come superamento della politica di bilancio restrittiva, sia che si difenda la forza degli obblighi residui, un dato appare certo: l’Europa ha dimostrato di non saper fare altro che rifugiarsi nel deficit spending, incapace di proporre strade nuove che non si limitino a spostare in avanti il momento in cui i debiti contratti dovranno essere pagati. Ancora una volta l’Europa ha dimostrato di essere un nano politico. Ancora una volta, meglio un uovo oggi che una gallina domani.

Note
(1) Cfr. C. CURTI GIALDINO, Il trattato di Maastricht sull’UE, Roma 1993.
(2) P. DE GRAUWE, Economia dell’integrazione monetaria, Bologna 1993.
(3) Ulteriori critiche si appuntarono sulla scelta di parametri esclusivamente monetari, con l’esclusione di altri fattori economici quali, ad esempio, il tasso di crescita del PIL, le dinamiche della disoccupazione ecc.
(4) Cfr. G. COGLIANDRO, Finanza sana e buona gestione finanziaria: una introduzione ai principi comunitari del buon governo, in Riv. It. Dir. Pubbl. com., 1997, p. 1183ss.
(5) Cfr. S. CAFARO, Moneta unica europea e criteri di convergenza. Una valutazione giuridica delle norme del Trattato in materia di politica economica e monetaria, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, n. 3/1996, p. 481ss.
(6) F. DEL GIUDICE (a cura di), Trattati dell’Unione e della Comunità Europea, Napoli 2001.
(7) Quest’obbligo è stato introdotto, con decorrenza a partire dal 1994, del Regolamento CE 22 novembre 1993, n.3605/93.
(8) Ancora l’art. 3 del Protocollo sulla Procedura per i disavanzi eccessivi: “Gli Stati membri assicurano che le procedure nazionali in materia di bilancio consentano loro di rispettare gli obblighi derivanti dal Trattato in questo settore”.
(9) Nella procedura interviene anche un altro organo, il Comitato economico e finanziario previsto dall’art.114 TCE, che formula parere sulle relazioni della Commissione.
(10) Cfr. S. CAFARO, cit.
(11) Cfr. G. COGLIANDRO, cit., p.1188, secondo il quale però “nell’impostazione del Trattato di Maastricht la politica di bilancio, oltre ad essere finalizzata a garantire la stabilità dei prezzi, e a svolgere conseguentemente un ruolo strumentale rispetto alla politica monetaria, ha anche una propria autonomia, ponendosi come valore in sé”. Critico invece ANONIMO EUROPEO, Il rischio di un’era glaciale per l’economia europea, in Il Mulino, n. 2/1997, p. 71.
(12) Sull’intensità del dibattito sollevato dalle richieste di revisione del PSC vedi tra molti, E. FELLI G. TRIA, Il Patto da rifare, Il Foglio del 26 gennaio 2005.
(13) Vedi ad esempio F. GALIMBERTI, Patto 2: il rigore apre alla fiducia, Il Sole24 Ore del 23 marzo 2005.
(14) Una sorta di cherry-picking policy.