La funzione educante del diritto alla base del processo di pace
del prof. Luigi Buonauro

La diffusione capillare delle nuove tecnologie(1) - a cominciare dalla rete - ha introdotto un grande segno di discontinuità nella società del III Millennio proprio sul versante della “Knowledge society”.
Difatti, da una parte, l'ordinamento giuridico, nel quadro di una accentuata autonomia delle Università alla ricerca delle professionalità emergenti, ha risposto con una nuova aggregazione delle vecchie Facoltà in Poli e con una diversa ed originale articolazione di tipo modulare nello schema curriculare delle proposte didattiche universitarie ed il sistema dei crediti formativi unitari (CFU), mentre, sullo sfondo, la necessità di convivere con il terrorismo internazionale ha richiesto la costruzione di un modo del tutto nuovo di organizzare la risposta degli apparati pubblici soprattutto in riferimento alla prevenzione ed alla emergenza.
Siffatte considerazioni confluiscono nel rendere necessario un nuovo modo di organizzare e di porgere ai discenti il sapere, particolarmente in riferimento al diritto amministrativo(2), dal momento che oltre le azioni positive dei pubblici poteri il migliore risultato sembra raggiungibile solamente attraverso la partecipazione convinta e motivata di tutta la comunità.
A ciò va aggiunto, altresì, la possibilità di graduare l'impegno dei discenti in modo da ottenere una migliore adattabilità alle loro reali capacità attraverso la costruzione “su misura” sia del corso di lezioni sia degli altri strumenti della didattica.
Il dilemma tra il sacrificio di parte del consueto programma (profilo quantitativo) e la necessità di tenere presenti le peculiarità del singolo corso di laurea (profilo qualitativo), fa sembrare proficuo tentare il ricorso ad un diverso modo di aggregazione delle conoscenze che, pur rispettando le esigenze curriculari del dimensionamento degli istituti previsti dalla legislazione amministrativa di settore (profilo quantitativo), non sacrifichi troppo la conoscenza dell'impianto generale in funzione del profilo accademico, ricorrendo a nuove tecniche di scrittura, quali ad esempio il ricorso all'ipertesto ed a schede sintetiche [ slides ]..
Tra i possibili modi in grado di spiegare il diritto amministrativo vigente il più vicino alla sensibilità degli operatori e dei fruitori(3) è sembrato quello che, facendo perno sul profilo, appunto, della effettività(4), si preoccupasse di tenere come obiettivo costante la concreta valutazione(5) dell' impatto sociale dell'azione dei pubblici poteri considerati essi stessi “formazioni sociali” con un ruolo interfacciale tra la società ed il suo ordinamento.
Un criterio misto che, seppure estrinseco, può riuscire a cogliere la sostanza dei problemi e, partendo dalla considerazione strumentale del diritto rispetto ai bisogni ed allo sviluppo della società di riferimento, consente di conservare senza eccessive distorsioni i due profili sostanziali di ogni ordinamento giuridico e, cioè, in primo luogo assicurare i benefici della certezza delle posizioni giuridiche e, successivamente, proporsi come strumento per consentire la programmazione delle politiche di sviluppo.
D'altra parte conservazione e sviluppo riescono a rendere in modo plastico l' andamento contrattile della società umana o, se si preferisce, la trama e l'ordito che rendono percepibile la storia dell'umana civiltà(6).
Ma vi è di più: la cultura del risultato che si è andato facendo strada negli studi più recenti del diritto amministrativo libera il provvedimento dal chiuso dell'ordinamento per farlo fluttuare nella società e costituisce lo scenario di fondo degli obiettivi che l'apparato organizzativo dotato di pubblici poteri è tenuto per legge (7) a raggiungere dando luogo “ad un'amministrazione caratterizzantesi per il pluralismo, la negoziazione, il carattere residuale e sussidiario dell'autorità, la ricerca del coordinamento e della collaborazione, la tensione al risultato e con essa la rilevanza della dimensione comportamentale e decisionale”(8).
Pur tuttavia, le complesse esigenze dell'amministrare nella società contemporanea non possono consentire di fare a meno dello studio della scienza dell'amministrazione profondamente innervato su quello del diritto amministrativo, soprattutto in presenza del rilevato progressivo avvicinamento tra organizzazione pubblica ed organizzazione privata [Iannotta,1993].
In uno scenario più generale, la società dell'informazione e della conseguente globalizzazione si presenta sempre più aggressiva nei confronti del “vecchio” Stato, facendo registrare una stagnazione dalla quale si può uscire solo mediante una profonda trasformazione culturale di cui l'importazione di istituti tipici dei Paesi di common law quali, tra gli altri, il Difensore civico, le Autorità amministrative indipendenti ed il City manager , sono i primi più tangibili segnali.
Per parte sua il diritto comunitario, che sul piano politico si propone come la novità più immediatamente utilizzabile, ha calato le sue carte al momento ritenute veramente decisive: la vicinanza dei centri di potere ai cittadini ed il principio di sussidiarietà .
Ma, a ben guardare, la richiesta della partecipazione e la funzione sociale(9) (in chiave promozionale), che erano già nel patrimonio genetico della formula dello Stato di diritto, hanno facilitato tali sperimentazioni.
Probabilmente ciò non basta per uscire dalla stagnazione degli studi intorno alla pubblica amministrazione: occorre una profonda rimeditazione sulla natura, sulla funzione e sui limiti della formula dello Stato di diritto(10) se non, addirittura, ridiscutendo il ruolo di supremazia del potere normativo.
Una siffatta operazione deve investire fin dall'inizio la parte dello Stato di diritto più visibile sia perché la più esposta al giudizio di responsabilità sia perché la più a contatto con la società (e con i suoi cambiamenti), ridisegnando tutto l'apparato organizzativo non più quale curatore/titolare di una “ verità superiore ” (come sembrava costruito l'interesse pubblico), con la conseguente supremazia derivante dalla gestione diretta ed autonoma della sovranità, ma quale regista della composizione di interessi (perchè di soggetti) diversi, disparati ed ineguali(11) esistenti nella società allo scopo di tenerli insieme quali partners, come sancito nell'ultima parte dell'art.3, secondo comma della Carta costituzionale.
Un proficuo punto di avvio di tale impegno, che presenta con immediatezza la sua profonda complessità, potrebbe essere ritrovato nell'adozione del metodo indicato da M.S. Giannini per individuare gli elementi dell'ordinamento giuridico: l'insigne Maestro ha additato nella ricerca della liminalità il modo concreto di giungere ad una sostanziale perimetrazione (12) della materia (“ terreno da coltivare ”) assumendo per tale via un parametro di riferimento solido e di sicuro affidamento.
Il riscontro più convincente della bontà di tale metodo viene senza dubbio offerto dalla soluzione del problema riguardante il merito amministrativo proprio sul piano sostanziale prima che processuale, dal momento che la preclusione del suo esame in sede di riscontro della legittimità ha sempre fatto chiaramente pensare ad una parte dell'agire amministrativo non riscontrabile secondo il normale parametro legislativo proprio perché si tratta di materiale preso in prestito (rectius, adattato (13) ) da discipline/esperienze diverse(14).
Si perviene per tale via alla scoperta anche di una diversa utilizzazione della scienza dell'amministrazione costruita in chiave giuridica non più ancillare rispetto al diritto amministrativo proprio perché può utilmente occuparsi di risolvere il problema della necessità da parte dei soggetti che formano la pubblica amministrazione di raggiungere gli obiettivi prefissati, studiando il modo di fare entrare nell'ordinamento giuridico le esperienze maturate in altri ambiti disciplinari e la loro concreta utilizzabilità(15).
Da ciò la necessità di riallineare definizione, portata e limiti della nozione stessa di amministrazione la quale, pur rimanendo permeata secondo l'ordinamento amministrativo dalla conformità a legge, nella scienza dell'amministrazione è stata ricercata lungo diverse ed originali dorsali quali.
In primo luogo la sua differenziazione(16) dall'agire giurisdizionale [nel quale l'osservanza della legge costituisce il contenuto sostanziale (17) ] e dalla cd. performance che caratterizza l'agire legislativo ed in secondo luogo la fissazione dei criteri di adattamento dei contenuti tecnici delle altre discipline al sistema costituito dall'apparato amm/vo(18).
Le diverse dorsali propongono soprattutto lo stravolgimento della nozione di controllo tipico di ogni espressione di potere stabilizzato nelle forme giuridiche secondo il consueto postulato della corrispondenza tra potere e responsabilità, secondo gli schemi della legittimità, riportando in emersione il rapporto tra impegno professionale e relativa responsabilizzazione, secondo gli schemi del merito amministrativo(19).
Difatti, mentre nell'esercizio della funzione giurisdizionale il giudice vede concretizzato (ed al contempo, limitato) [ iuxta alligata et probata ] tutto il proprio orizzonte operativo e nell'esercizio di quella legislativa la gerarchia delle fonti disegna previamente il modo di atteggiarsi del controllo e della responsabilità(20), nell'esercizio dell'attività amministrativa – ed ancora di più quella organizzativa - la complessità rischia di vanificare lo stesso concetto di controllo sugli avvenimenti accaduti moltiplicando gli sforzi a favore della costruzione di modelli utili per indirizzare ed orientare in concreto il comportamento amministrativo(21).
Può essere perfino possibile una diversa classificazione della classica tripartizione tra amministrazione attiva, consultiva e di controllo, passando dalla prospettiva soggettiva ad una contenutistica fino, addirittura, a capovolgere il punto di osservazione.
Difatti, sotto il profilo oggettivo l'amministrazione attiva assume come riferimento il fine assegnato, salvo l'osservanza della prescrizione dettata dall'art. 3 della legge n.241 del 1990 in tema di struttura della motivazione.
Al contrario, gli orizzonti dell'amministrazione consultiva e di quella di controllo si restringono alla confezione del provvedimento rispetto al fine o in riferimento a canoni tecnici di altre discipline (consultiva e controllo di merito) o in riferimento a tutte le altre norme ordinamentali vigenti (controllo di legittimità)(22).
In conclusione, potrebbe essere proprio la cd. “Amministrazione di risultato” – quale amministrazione obbligata ad assicurare beni e/o servizi a comunità ed a persone, e a farlo presto, bene ed economicamente, oltre che in modo trasparente, che risulta comune alle amministrazioni statali, pubbliche e locali (fino a quella comunitaria) – a costituire l'oggetto ed il contenuto dello studio dell'amministrazione in chiave giuridica.
Conseguentemente appare di tutta evidenza il limite del diritto amministrativo classico perché non in grado di superare le scelte alternative e dilemmatiche che si presentano soprattutto nella fase di superamento del modello classico caratterizzato da un'amministrazione autoritativa ed unilaterale, unitaria ed accentrata, provvedimentale e giuridico-formale.,
La particolare destinazione ad un Master di II livello per una figura professionale nuova e cruciale nella società dell'informazione, che della conoscenza costituisce il fondamento, può consentire una via d'uscita in certo senso obbligata ed innovativa rispetto alla consolidata formattazione del programma curriculare.
In particolare, il criterio della economicità propone un riallineamento del principio di legalità in riferimento non solo al merito ma anche alla stessa definizione dell'attività amministrativa, non più secondo il riferimento alla costruzione in chiave normativa ma secondo il modo di essere percepito ed interpretato dall'utenza.
La pregnanza che può assumere, il “ merito ” amministrativo riguardato non più soltanto come la qualità del prodotto (o risultato) dell'attività amministrativa o la direzione (come traccia/disegno della discrezionalità) del potere dispiegato dai pubblici poteri, ma come un elemento sintomatico della cultura tollerante di una comunità, permette di comprendere meglio lo stesso processo di virtualizzazione.
Esso può considerarsi come un processo di epurazione delle emozioni che senza dubbio possono condizionare la cultura e la logica (soprattutto) giuridica del singolo appartenente alla comunità ed all'ordinamento.
In tale ottica il processo di confezione della legge deve riuscire a spalmare il dibattito ed il contrasto politico fortemente emozionali in un contesto scritto di tipo asettico (“ burocratico”) informato alla logica ed alla interpretazione giuridica di tutti (singoli, gruppi, organi statali) per la scrittura della cronaca prima che diventi storia.
Tale allargamento dell'orizzonte culturale e la permanente funzione educante propongono, in definitiva, uno scenario complessivo che non era sfuggito ad uno dei primi espositori del diritto amministrativo.
“ Una sola condizione è veramente indispensabile, cioè che il governo qualunque siasi, sia un governo onesto e non un governo di violenza, ossia un governo che si tenga esso stesso come costituito nell'interesse comune di tutti e non nell'interesse speciale di una casta o di un partito.
Senza questa condizione non è già lo stato di pace che si amministra, ma lo stato di guerra, perciocché una casta, un partito che voglia accomodarsi di maniera da poter vivere contro il piacere e l'interesse del resto dell'associazione, si propone veramente uno scopo guerresco e non un'opera di pace.
Ora il diritto amministrativo appartiene alle scienze della pace ed alle opere della pace , e però gli bisogna assolutamente che il governo sia un governo che miri all'interesse comune, stabilito a scopo e profitto di tutta quanta l'associazione”(23).
Il prodotto più importante della pace non è, come invece di solito si pretenderebbe, l'ordine e la sicurezza, che a loro volta si ottengono [più efficacemente] con la guerra e si mantengono (virtualizzati) nell'ordinamento giuridico(24), ma è la tolleranza delle diversità e di tutte le ineguaglianze ; condizioni che portano al dialogo ed alla predisposizione di un progetto comune o per lo meno ad incentivare meccanismi di coesione.
In altri termini non vale tanto l'eliminazione(25) delle diversità (che può essere obiettivo e frutto della guerra) ma la loro esaltazione in chiave di specializzazione(26) (che può essere frutto solo di una pace condivisa e stabilizzata).
La tolleranza, perciò, trascende la mera partecipazione dal momento che essa deve giustificare persino la non partecipazione , per poter radicare il fondamento sostanziale del cd. diritto di resistenza ,
La tolleranza si situa come un prius logico prima che giuridico rispetto alle distinzioni ed alle ineguaglianze di cui al primo comma dell'art.3 della Costituzione ed occupa, ultimo presidio della ragione umana, il nucleo duro dei diritti inviolabili.
La responsabilità del diritto amministrativo viene individuata ed esaltata proprio dal “ compito ” affidato alla Repubblica di presidiare i diritti inviolabili in vista del traguardo della corale partecipazione.
Esso è dunque il diritto che si deve occupare del modo dell'ordinamento giuridico di vivere e reagire agli stimoli della società: cioè quel modo con il quale, per meglio studiare la società, sono state virtualizzate proprio a mezzo del diritto le dinamiche sociali, rendendo in altri termini, i singoli soggetti non sono più solo soggetti sociali ma soprattutto “ anche ” soggetti giuridici.
Per tali motivi il diritto amministrativo è chiamato a regolare i rapporti tra Stato e cittadini: dal momento che lo Stato nasce per soddisfare sul piano concreto almeno alcune delle esigenze dei cittadini e di consentire la realizzazione del progetto individuale (soddisfazione di bisogni e risoluzione di conflitti).
Il Costituente del secondo comma dell'art. 3 guarda con immediatezza proprio al diritto amministrativo, ossia alla sensibilità interpretativa della struttura organizzativa per raggiungere i “soggetti deboli”(27), continuando in modo innovativo la funzione garantista risalente alla origine dello Stato di diritto e del diritto amministrativo come materia e come “scienza della costituzione”.
Tali esigenze costituiscono altrettante aspettative sui mezzi di cui il cittadino ha bisogno per affrontare la scelta tra conservazione ed innovazione in funzione della originale “interpretazione” sul futuro (ossia sul suo progetto sociale e politico).
Pertanto il collegamento Società – Ordinamento - Stato che sostanzia i cosiddetti Rapporti Costituzionali hanno origine con un Patto Costituzionale, il quale denuncia immediatamente che lo Stato nasce per una libera scelta dei cittadini.
Ulteriore riprova emerge dal fatto che è proprio la società ad eccitare i poteri che l'ordinamento mette a disposizione di tutti i soggetti.
Infatti il significato sostanziale dell'art 3 della L. 241/1990, affermando che non può esistere un provvedimento amministrativo che non sia motivato, conferma con immediata e sufficiente chiarezza l‘ineludibilità del collegamento alla concreta situazione di fatto come traccia del procedimento anche nella società.

Perciò, l'appartenenza delle Scienze giuridiche al Polo delle Scienze umane e sociali non può non imprimere una particolare connotazione alla didattica proprio perché illumina la funzione del diritto (in generale e, segnatamente, del diritto) amministrativo di un collegamento del tutto originale e totalizzante(28) con la società e con lo sviluppo della storia umana.
A cominciare dalla stessa funzione delle scienze giuridiche che ha il suo baricentro nell'uomo, scoprendo nella logica lo strumento più potente messo dalla natura a disposizione del progresso degli studi di diritto.
Siffatta notazione risulta illuminante in modo del tutto particolare per il diritto pubblico, rispetto al quale è sempre stata determinante la funzione liminale e garantista della prospettiva giusnaturalista.
In secondo luogo la ricomposizione dialettica del sapere in riferimento agli altri Poli conferisce alle scienze giuridiche una concretezza che esalta la particolare destinazione del diritto verso la società, vivificandone e non mortificandone la funzione strumentale.
Ma vi è di più: il continuo rapporto osmotico e pendolare esistente tra i diversi tipi di sapere tende incessantemente a farli confluire con pari originalità nel divenire della società e, soprattutto, nella sua registrazione, cioè, la storia dell'uomo e del suo sviluppo civile.
Allo stesso tempo siffatto fenomeno costituisce la garanzia più sicura della effettiva rappresentazione dei bisogni e degli interessi della comunità umana, radicando per tale via l'importanza della cd. burocrazia rappresentativa nell'ambito del delicato equilibrio tra potere politico ed amministrazione(29). .
Difatti il valore più legittimante del potere democratico ha inglobato nel possesso dei fini anche la necessità di indicare programmi e di raggiungere risultati
.Ritorna sotto altre vesti l'antico platonico argomento di Trasimaco con la specificazione che il più forte non può che essere il popolo in quanto titolare del potere supremo(30).
In un contesto di tal genere la nascita di un Corso di laurea risponde sempre ad un bisogno formativo che la comunità trasmette agli organi di direzione suprema: di conseguenza sembra necessario abbozzare un identikit del profilo professionale destinato a scaturire dal nuovo percorso formativo per verificarne l'adeguatezza e saggiarne l'efficienza.
Ma accanto a siffatta esigenza di carattere oggettivo ed astratto si accompagna la necessità di offrire ai discenti la consapevolezza della destinazione di tale percorso anche e soprattutto per far lievitare la motivazione a sopportarne i pesi e le difficoltà.
Ad esempio, la nuova articolazione dei Corsi di laurea in SCIENZE DEL SERVIZIO SOCIALE (31) si connota in primo luogo perchè l'amministrazione viene posta al centro dell'attenzione “ anche ” del diritto e non è solamente destinataria inconsapevole di norme che la riguardano nel suo esistere e nel suo operare .
In secondo luogo, la prospettiva di essere trattata come formazione sociale consente all'amministrazione di radicarsi nel sociale, sconfessando quell'aureola di disincantata astrazione e rarefazione che l'asettica immagine weberiana aveva contribuito a creare fino alla estremizzazione(32) degli Stati etici della prima metà del secolo scorso.
L'affermazione, infine, del principio democratico con il secondo dopoguerra obbliga in una certa misura a tentare di ritagliare un posto mediano tra diritto, economia e sociologia ridimensionando la qualifica di “burocratismo” effetto della prevalenza(33) della preparazione culturale di tipo giuridico delle risorse umane presenti nell'amministrazione pubblica – ritenuta il maggiore fattore di disfunzioni e di distanza dal Paese reale(34).
D'altra parte, un Rapporto di ricerca realizzato dal FORMEZ(35) per analizzare ”i percorsi di concertazione, i contenuti e gli esiti degli interventi formativi che le Università italiane hanno compiuto e stanno realizzando a sostegno dei processi di riforma della Pubblica Amministrazione”, ha focalizzato l'attuale panorama nel quale “gli atenei assumono la funzione di fornitori specializzati di prodotti-servizi ad elevato contenuto di conoscenze per organizzazioni pubbliche che sono chiamate a governare il cambiamento “ mentre le amministrazioni divengono per le università un “quasi mercato” e la loro domanda “pagante” può compensare la consistente riduzione dei finanziamenti pubblici e il trasferimento di oneri che prima erano di competenza ministeriale ”.
Il rapporto sinergico tra istituzioni e mercato - che non sono più connotati da una sorta di separatezza quando non proprio antagonismo – fa ancora una volta leva sulla formula “Stato di diritto” della cui elasticità si era dubitato in relazione alla cd. azione sociale(36).
Si apre, in tal modo, uno scenario del tutto originale ed impervio(37) dal momento che lo strumento ordinamentale è chiamato a fronteggiare un insieme problematico certamente inaspettato e del tutto disomogeneo rispetto alla logica coerente con valori le cui caratteristiche stabilizzate costituiscono l'orizzonte pressoché totalizzante dell'ordinamento giuridico stesso.
Pur tuttavia, l'agire giuridico è riuscito a modulare una logica, nata dalla tolleranza che è propria del principio democratico, che non solo è riuscita a metabolizzare il proprio cambiamento, ma ha consentito di approntare strumenti interpretativi e di azione utilizzabili proprio in assenza della certezza e della sicurezza tipiche dell'ordinamento giuridico.
Lo Stato del rischio, d'altra parte, richiede la formazione di una nuova professionalità che unifichi le competenze in materia di sicurezza fisica e finanziaria, aggiungendovi lo studio degli indici di studio riguardanti le strategie organizzative , ossia la costruzione di modellini circa possibili scenari futuri nei quali la P.A. è chiamata a misurarsi.
Di conseguenza la comprensione e la valutazione dell'attività amministrativa si sono spostate dalla visione puntuale e particellare del provvedimento a quella comportamentale e strategica che si evidenzia attraverso il monitoraggio e si misura soprattutto in progress con i risultati.
D'altro canto l'Unione Europea esige di delineare caratteri dell'amministrare in grado di essere utilizzati con pari effettività sia in Paesi ad ordinamento amministrativo scritto che a quelli di common law.
Innanzitutto occorre identificare la nozione di amministrazione pubblica prima di enucleare i valori chiamati ad essere tutelati dall'apparato ordinamentale ed organizzativo in presenza della già evidenziata situazione di rischio, tenendo presente che la individuazione e definizione delle condizioni dei soggetti sono state da sempre l'oggetto e lo scopo del diritto (poichè solo l'azione umana può rientrare tra i “ fatti ” inquadrabili in una norma giuridica).
Di conseguenza, poiché la convivenza sociale rimane costantemente sospesa tra una previsione ordinata e programmata delle attività umane da una parte e l'affermazione del senso individuale di qualità della vita e di giustizia nei rapporti tra i consociati dall'altra, la formula dello Stato di diritto fin dal suo nascere ha sentito il fascino ed il condizionamento dell'attività sociale(38) alla quale naturalmente si sentiva indirizzata e dalla quale razionalmente veniva allontanata, pena una sostanziale mutazione della sua natura e della sua funzione, inscindibili dalla astrattezza dello strumento normativo.
Il principio di legalità nel mentre ha segnato da una parte, per così dire, i confini dell'ordinamento giuridico, dall'altra ha dovuto occuparsi delle modalità di trattamento di tutto ciò che poteva rientrare nel mondo giuridico, di solito consistente in dati (trasformati in) emozioni (39) , capaci di infondere nell'individuo quella energia (che muove la volontà) alla quale convenzionalmente viene attribuito il nome di potere (40) .
Difatti il “compito” assegnato dal secondo comma dell'art.3 della Carta costituzionale impone di tenere presente un rapporto con ciò che è (ancora) fuori dall'ordinamento e che, anzi, viene qualificato come un “ostacolo” per la realizzazione dei fini propri dell'ordinamento giuridico.
Mentre in riferimento ai singoli la dinamica emozione – potere - volontà appare abbastanza convincente ed adeguata, per quanto attiene alla burocrazia sembra necessario verificare l'attuale vigenza del tradizionale ricorso alla sequela canonizzazione interessi – fissazione del fine - attribuzione del potere .
In particolare, nella ricerca delle cause che possono individuarne il potere, particolare interesse riveste quella elaborata da CROZIER il quale attribuisce la massima rilevanza alla situazione emotiva dell' incertezza organizzativa, per il cui dominio il potere burocratico (informato alla conoscenza dei meccanismi reattivi dell'ordinamento) è il più adatto dal momento che esso riesce a stabilizzare la crisi successiva all'esito di ogni conflitto .
A ben guardare il problema investe anche il diritto ed in modo particolare il suo prodotto più importante che è quello di assicurare certezza, anche se solamente virtualizzata, come si evidenzia attraverso l'esplicazione della funzione più emblematica: quella giurisdizionale.
Il famoso brocardo “Quod non est in actis non est de hoc mundo“ (41) rappresenta al tempo stesso la forza ed il limite del diritto chiamato ad ordinare “fatti”, cioè avvenimenti già conclusi.
La ricerca condotta lungo la prospettiva della effettività esige di tener presente fin dall'inizio la presa di posizione evidenziata da Karl SCHMITT attraverso la celebre suggestione/provocazione secondo la quale “il potere consiste nella decisione sull' eccezione” .
Il travaglio della definizione della nozione di potere, proprio perché ed in quanto collegata alle emozioni, mostra chiaramente da un lato l'insufficienza dell'ordinamento giuridico a comprendere tutta la complessità delle relazioni sociali che reclamano almeno una giustificazione, quando non proprio una previsione/programmazione nel quadro della costituzione materiale(42), e dall'altro la necessità di dover costruire l'ordinamento come sistema aperto, nel quale, cioè, possa essere considerata fisiologica addirittura la dialettica Stato/antistato(43).
Il rapporto appena evidenziato consente di sviluppare altre importanti implicazioni sia sul piano sostanziale che su quello meramente formale.
Quanto al primo va rilevato come tra società e ordinamento non sussista il carattere della omogeneità per la distanza che caratterizza la prima come espressione dell'essere e della storia nel suo farsi e la seconda come costruzione dominata dal dover essere e dalla qualificazione del vissuto e cioè la storia secondo una particolare profilatura(44).
Ma vi è di più: la mancata omogeneità sta ad indicare la mancanza di identità ed una situazione di non sovrapponibilità, con la conseguenza di obbligare alla ricerca del rapporto che in ogni caso lega la realtà sociale ed il suo diritto.
La storia, come si è visto, può costituire il tessuto comune nel quale ricercare siffatto rapporto che già in prima approssimazione può iscriversi a quello della complementarietà nella quale si può intravedere la fitta trama di atti , fatti , interpretazioni e comportamenti che l'ordinamento traduce dal sociale per meglio rispondere alle esigenze ed ai conflitti per i quali la società richiede l'intervento dell'ordinamento giuridico.
Il rapporto di complementarietà si scioglie, allora, in un rapporto di strumentalità che lega l'ordinamento alla società cui fa riferimento e si precisa in una serie di corollari indispensabili per la corretta comprensione del fenomeno organizzativo nella sua identità sostanziale(45).
Innanzitutto la funzione strumentale del diritto se può significare che i fini da raggiungere provengono dalla società, come filtrato attraverso la organizzazione politica (è questo il significato pregnante dell'art.1 della L.241/1990: “ l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ”), non può essere spinta fino ad ipotizzare una sorta di acefalia delle strutture che l'ordinamento appronta per meglio rispondere alle esigenze della società(46).
Sul punto si può cogliere la radicale rivoluzione dello Stato di diritto rispetto a formule organizzatorie precedenti quali il sistema feudale nel quale il moto discendente della sovranità richiedeva la completa identificazione tra organo e mansioni in quanto più funzionale al rapporto fiduciario personale che teneva legata tutta l'organizzazione.
Difatti la formulazione della teoria delle cd. “ èlites “(47) e la rottura di tale identificazione(48) segnano la compiuta evoluzione della formula dello Stato di diritto verso l'affermazione delle moderne democrazie dell'Europa continentale anche sul versante dell'apparato burocratico(49).
In secondo luogo, la relatività storica sia temporale che spaziale dell'ordinamento, derivando da concreti e puntuali inputs della società, non esclude la possibilità che l'ordinamento possa essere in grado, se richiesto, di concorrere ad elaborare strategie complessive, proprio perché il sistema, come sopra si è visto, è un sistema aperto(50).
In particolare la prevedibilità o meno degli stessi inputs ( crisi, conflitti, attese, affidamenti, speranze , etc.) della società apre il vasto scenario della distinzione tra attività ordinaria , riferita a quelli previsti (tra i quali quelli che costituivano, secondo la distinzione ottocentesca, le spese obbligatorie) e prevedibili (tra i quali assumono una rilevanza sempre maggiore quelli temuti(51)), e attività della/nella emergenza , quella cioè riferita alla prevenzione e assicurazione (rimozione pericoli incombenti e messa in sicurezza) di quelli non previsti e non prevedibili.
In terzo luogo, il rapporto di strumentalità può assumere la forma di una sequela di rapporti interni, sempre strumentali, collegati tra loro in una catena di tipo scalare “fine-mezzo-fine” che consenta di raggiungere in modo più sicuro l'obiettivo prefissato(52).
Infine, il rapporto di strumentalità non può escludere che l'apparato organizzativo predisposto dall'ordinamento giuridico non possa essere considerato come componente e fattore costitutivo della stessa realtà sociale, concorrendo anch'esso ad interagire con la società evidenziando esigenze e conflitti specialmente in quelle congiunture storiche normalmente etichettate come caratterizzate dalle cosiddette crisi del diritto (53) .
La storia , come baricentro di tutti gli interessi comune sia alla società che all'ordinamento ed anche come sviluppo logico della memoria dei fatti(54), consente di cogliere pienamente l'importanza della rivoluzione, operata dal Giannini, in tema di individuazione degli elementi costitutivi dell'ordinamento giuridico.
La rilevanza dell' organizzazione (55) al posto del territorio , come criterio di assemblaggio dei fatti della società ( conflitti , esigenze , aspettative , proposte ) rilevati come interessi idonei ad avere un “pubblico” riconoscimento ed in definitiva meritevoli di tutela da parte dell'ordinamento giuridico, costituisce una vera e propria rivoluzione copernicana(56) ove si pensi che proprio il territorio costituiva il normale (e più importante) parametro di riferimento legislativo soprattutto nella progettazione organizzativa della pubblica amministrazione.
La implicazione sul piano sostanziale è altrettanto notevole ove si ponga mente alla circostanza che i fatti non dovrebbero essere più rilevati in modo alluvionale (secondo la coordinata tempo ) in relazione al territorio(57) ma sono filtrati e nello stesso tempo qualificati in funzione (e, cioè, a seconda ed a causa ) degli schemi interpretativi (58) di cui è dotata l'organizzazione storicamente esistente, temporalmente sollecitata e politicamente indirizzata.
La già rilevata strumentalità dell'ordinamento trova fondamento e si legittima, appunto, sulla adeguatezza del suo apparato organizzativo che non si propone come un corpo estraneo avulso (o giustapposto, se non addirittura sovrastrutturato) rispetto alla società, ma ne costituisce una componente essenziale come formazione sociale e come il tramite indispensabile per eccitare il funzionamento di tutto l'ordinamento giuridico rispetto alle istanze della società.
Siffatto rapporto di doppia strumentalità consente di cogliere compiutamente il processo ininterrotto di radicamento e di continua autoalimentazione dell'ordinamento giuridico e dell'apparato organizzativo rispetto alla società
Si tratta, in buona sostanza, di un processo circolare “ fatto – norma – fatto ” che ha da sempre consentito, in termini più generali, di dilatare la funzione del diritto dalla risoluzione dei conflitti ( ne cives ad arma veniant ) - in chiave di certezza - fino a quella promozionale ed educante.
Di conseguenza si è andato di fatto spostando parallelamente il contenuto dell'amministrare dalla mera esecuzione della legge alla impostazione della policy making , nella quale l'ordinamento è chiamato a misurarsi in una arena del tutto nuova perché caratterizzata dalla presenza del rischio(59) come evidenziatore permanente di una sempre possibile situazione di incertezza economica (inflazione/recessione) o politica (ingovernabilità).
Lo scenario dell'apparato organizzativo viene costretto, perciò, ad adeguarsi a visioni strategiche di carattere generale, abbandonando la precedente visione delimitata, siccome cornice, dal provvedimento amministrativo, con le prevedibili conseguenti ripercussioni sul rapporto tra i diversi tipi di “poteri” dello Stato.
Difatti una tranquillizzante legislazione puntuale, a volte puntuale e tanto dettagliata fino alle cd. norme-fotocopia, nella quale, però, era palese l'inversione dei ruoli della legge e del provvedimento, lascia il posto ad una normazione che ha bisogno di elasticità ed adattabilità, ed è perciò denominata debole, perché collegata ad una società a trame deboli(60).
In definitiva, dal momento che a mano a mano che la normazione perdeva in generalità ed astrattezza l'apparato organizzativo doveva assumere un nuovo ruolo : la necessità di inventarsi un comportamento strategico sembra oggi l'imperativo di un'amministrazione che deve tendere a costruirsi volta per volta la cd.“regola del caso” attraverso l'interpretazione del fine prescritto dalla norma non più attraverso la norma stessa ma in funzione delle proprie qualità e delle risorse di cui concretamente dispone(61).
Lo scenario appena descritto viene illuminato dalla registrazione della caratteristica probabilmente più importante dei sistemi democratici a sovranità popolare di presentare come collante (oltre il baricentro della storia come prima intravisto) un alto tasso di partecipazione(62) come coronamento del lento ma incessante processo di visualizzazione del potere cominciato con lo smantellamento dello schema dello Stato di Polizia.
L'elasticità della formula dello Stato di diritto ( Rechtstaat ), infatti, come ha consentito fin dall'inizio di rendere visibile il potere (del) sovrano, predisponendo criteri sempre più incisivi di individuazione della responsabilità prima solo ed esclusivamente giuridica poi anche sempre più politica fino alla definitiva affermazione del metodo elettivo della scelta dei governanti a tutti i livelli organizzativi dell'apparato costituzionale, così ha promosso la diffusione di una cultura popolare dell' interpretazione (63) nella quale si risolve in definitiva il contenuto sostanziale della sovranità.
Infine, il carattere della informatizzazione e della globalizzazione che connotano sempre di più l'agire del singolo e delle sue formazioni sociali richiedono un diverso approccio(64) con le nuove risorse a cominciare dalla rete telematica e dalla cibernetica.
La Knowledge society di fatto sta evidenziando l'emersione e la progressiva affermazione di due tipi di sapere: un sapere quantitativamente ampliato e sempre più diffuso ed un sapere sempre più concentrato in pochi altamente specializzati(65).

Note
(1) Si tratta di un evento più sconvolgente delle precedenti rivoluzioni industriali poichè ha coinvolto non solo “oggetti” di scienze ( o sue parti) ma il modo di conoscere e comunicare le conoscenze, svelando la natura e le dinamiche sociali sia rispetto all'organo coinvolto (il cervello) sia ai rapporti sociali (le emozioni).
(2) La considerazione che “la macchina dell'obbedienza” tende a caratterizzarsi per il fatto che “ ogni potere pubblico modella un suo diritto amministrativo, confacente ai propri bisogni” è di CASSESE , Prefazione al Trattato di diritto amministrativo , Milano Giuffrè 2000 , il quale auspica “la messa a punto di metodi più soddisfacenti di quello cosiddetto giuridico, sul quale la scuola classica del diritto amministrativo costruì la sua fortuna; e la perimetrazione del campo vasto della materia, in modo da ridare la prospettiva perduta dagli studi di ogni singola sua parte”[ ibidem ].
(3) Ineludibile il primo riferimento al fondamentale contributo di FRIEDMAN, Il sistema giuridico nella prospettiva delle scienze sociali , il Mulino 1978 .
(4) GAVAZZI , Effettività ( principio di), in Digesto delle discipline pubblicistiche, ad vocem .
(5) In dottrina recentemente BENVENUTI , Interpretazione e dogmatica nel diritto amministrativo , Giuffrè 2002, ha giustificato “ la prospettiva di una analisi metametagiurisprudenziale” in relazione, addirittura, alla” struttura del giudizio” amministrativo [pag.192] sull'abbrivio della partecipazione squadernata dalla L.241/1990, pur non nascondendo una preoccupata cautela circa “la reale attitudine della L.241/90 a prefigurare ogni genere di risposta” [ pag.193] .
(6) Il senso del fluire dell'uomo nel suo tempo intessendo la sua storia è colto, pur nella differente sensibilità, sia da FRIEDMAN teso a cogliere, come in una istantanea, il contributo dei tribunali il cui “ruolo caratteristico è quello di riformulare e non quello di prendere l'iniziativa: e ciò che fanno lo fanno come risposta alla pressione esercitata dai litiganti”, op. cit. , pag. 419 che da BENVENUTI op. cit. pag.196 quando annota con determinazione che “naturalmente non sempre il potere manifesta il proprio volto in fogge comprensibili, e comunque la più parte delle volte vengono recuperati moduli tradizionali, che, riattati e riabilitati alle nuove esigenze, occultano la loro provenienza, solo apparentemente pronti all'uso cui vengono costretti da una dogmatica fin troppo cauta nella raffigurazione di una società in movimento”.
(7) Come espressamente sancito nell'art.1 della legge 241790.
(8) I passi sono tratti dalla disamina di IANNOTTA , Principio di legalità e amministrazione di risultato , Relazione al Convegno Amministrazione e legalità: fonti normative e ordinamenti, Università di Macerata 21/22 maggio 1999, nella quale trova posto anche un riferimento corposo alla riserva di amministrazione, su cui infra.
(9) Va immediatamente ricordato il grido di allarme del von HUMOLDT , Saggio sui limiti dell'attività dello Stato ( a cura di Perticone) , Giuffrè 1965 .
(10) Di notevole interesse il volume Ripensare lo Stato , a cura di LABRIOLA , Milano 2003, che pubblica nei Quaderni della Rassegna Parlamentare gli Atti del Convegno di studi di Napoli del 22-23 marzo 2002.
(11) La crucialità del tema delle ineguaglianze nelle scienze umane e sociali ( tra le quali vi è il diritto) non richiede particolari supporti bastando il riferimento a ROUSSEAU , Discorso sull'origine e i fondamenti dell'ineguaglianza tra gli uomini, che nell'edizione di Gerratana Editori Riuniti del 1994 consente di leggere in appendice anche lo scambio epistolare con VOLTAIRE ed il riferimento alla differente informazione tra gli uomini di cui parla SIMON , citato da SOBBRIO , Modelli organizzativi e intervento pubblico , Giuffrè 1994 pag.15 (che riferisce anche della mancanza di lealtà e dell'opportunismo rilevato da WILLIAMSON ), passando per il LEOPARDI di “ che mira ed è mirata ed in cor s'allegra ”.
(12) Cfr. CASSESE , supra nota 2 .
(13) Proprio il meccanismo dell'adattamento proposta dal diritto internazionale potrebbe risolvere i problemi della esistenza e delimitazione della scienza dell'amministrazione come materia di studio autonoma.
(14) Sul punto va richiamato lo studio di GASPARRI, Considerazioni sulla discrezionalità amministrativa , Cagliari 1946, passim ma particolarmente pag. 17 dell'estratto.
(15) La dottrina più recente ha evidenziato la mancanza di principi generali che regolino l' attività organizzante che consiste in quella che “ ha per oggetto la creazione o la modifica degli apparati organizzativi, nonché la fissazione delle rispettive attribuzioni“ , VALENTINI , Figure, rapporti, modelli organizzatori Lineamenti di teoria dell'organizzazione , in Trattato di diritto amministrativo diretto da SANTANIELLO, vol..IV, Cedam 1996, pag.11
(16) Sui caratteri differenziali delle funzioni, vedasi particolarmente BACHELET , L'attività tecnica della Pubblica Amministrazione, Giuffrè 1967, pag.26 e ss.
(17) Illuminante il richiamo del capoverso dell'art.101 Cost. che, joci causa , potrebbe essere interpolato con l'aggiunta iniziale di un “ Solo” dal momento che la l.241/90 prevede per l'attività amministrativa “persegue” i fini determinati dalla legge e nel suo agire deve seguire i criteri che la stessa legge stabilisce.
(18) Sul metodo della perimetrazione vedasi infra.
(19) Anche per il merito si può utilizzare la differenza tra “materia” e “ modo [o forma ] evidenziando sotto il primo profilo il collegamento funzionale al fine che la legge assegna e sotto il secondo il collegamento strutturale con i mezzi, ridisegnando in modo dinamico il rapporto tra efficienza ed efficacia.
(20) Sull'emersione in dottrina della responsabilità per fatto illecito del legislatore, cfr. C. BUONAURO, La responsabilità per danno da atto legislativo, Giuffrè 2004
(21) Illuminante l'osservazione di Mc GREGOR , L'aspetto umano nell'impresa , Angeli Milano 1972, secondo la quale “ il dirigente a qualsiasi livello dell'organizzazione…non può controllare molte cose che riguardano i risultati dei quali è responsabile” per cui amaramente conclude: “ E' veramente ridicolo mettere in rilievo l'idea logica che la sua autorità deve essere uguale alla sua responsabilità ”, pag. 170.
(22) Per quanto attiene al controllo di merito, una volta ricordato che in dottrina si è addirittura dubitato che si tratti di vero e proprio controllo, esso va assimilato all'amministrazione attiva perché rivede la fattispecie in modo originale e si rapporta solo al fine.
(23) In tali sensi MANNA, Partizioni teoretiche del diritto amministrativo Ossia Introduzione alla scienza ed alle leggi dell'amministrazione pubblica , Napoli 1860: il passo è tratto dalla Introduzione , Il diritto amministrativo nelle sue relazioni col dritto politico e col dritto privato pag.19 .
(24) Come sosteneva Napoleone :“i territori si conquistano con i Marescialli e si mantengono con i Prefetti ! “.
(25) Si pensi alle barriere architettoniche costruite dagli uomini senza pensare ai disabili ed alle azioni positive per la loro eliminazione.
(26) TIRTEO insegnò che si poteva fare la guerra anche non impugnando le armi ma una cetra che suonasse canzoni che riusciva a comporre.
(27) Il rinvio all'attività promozionale (non solo) di CENDON , Quali sono i soggetti deboli? Appunti per un incontro di studi, in Politica del diritto, 1996, pag.485 e ss. .
(28) Il programma o progetto politico appartiene al singolo e/o alle formazioni sociali costituendo la finalità della partecipazione dei cittadini alle diverse organizzazioni (art.3, 2° co, Cost.) consente di coniugare con minore tragicità il problema della astrattezza o indeterminatezza della norma.
(29) Il livello di rappresentazione dei bisogni e delle culture (sogni/futuro) espressi dalla società amministrata è il problema più importante per la classe politica tesa ad incrociare i consensi.
(30) L'assoluta prepotenza di un siffatto argomento è ribadita da G.U. RESCIGNO per il quale rimane tuttora valido che l'affermazione “ del principio per cui chi è più forte nei rapporti tra gli Stati fa quello che gli pare, e, data questa regola, non può esisterne nessun'altra” ,in Riflessioni di un giurista sulla guerra e sulla pace , in Quaderni costituzionali, a. XIX, n, 2 agosto 1999 pag. 378 .
(31) D'altra parte il Corso di laurea di Scienze del Servizio sociale, ad esempio, si specifica innanzitutto per la netta predominanza dei contenuti professionali specifici della categoria caratterizzati dalla fusione degli apporti teorici della Sociologia, delle Scienze giuridiche e di quelle economiche a favore di operatori utilizzati per l'esercizio professionale dell'amministrazione sia pubblica che privata
(32) A dirla con il poeta Giusti “ strumento cieco di occhiuta rapina ” ,.
(33) Il collegamento/dipendenza con il principio di legalità dovrebbe essere di tutta evidenza adeguato a spiegare, se non proprio a giustificare, siffatta situazione
(34) Va ricordato a questo punto che l'esaltazione del modello privatistico sembra consacrare in una qualche misura la sconfitta della rivoluzione del metodo iniziata con Orlando : su cui supra.
(35) La ricerca commissionata dal Dipartimento della funzione pubblica è del 2002 .
(36) Vedi supra nota 7 .
(37) L'incertezza che accompagna sempre le innovazioni organizzative ha subito una accelerazione esponenziale dalla insicurezza che ha investito tutta la società in seguito ai fatti di terrorismo.
(38) Va ricordato von HUMBOLDT , Saggio sui limiti dell'attività dello Stato cit: particolarmente interessante l'affermazione secondo la quale “ lo Stato produce solo uniformità ed omogeneizzazione ” con riferimento specifico all'attività normativa.
(39) Si deve a Elton MAYO l'intuizione che il cambiamento notevole nell'atteggiamento mentale del gruppo era il fattore chiave nella spiegazione del mistero di Hawthorne [le ricerche condotte nel reparto assemblaggio di relè della Western Electrics di Chicago evidenziarono la crisi della one best way di Taylor e della sua scuola ].
(40) Dalla possibilità di assicurare l'obbedienza di determinate persone a un comando di un particolare contenuto ( WEBER ) alla produzione di effetti desiderati ( RUSSELL , e, da ultimo, LASWELL ) il potere è stato classificato sia rispetto ai tipi (carismatico – elitario – religioso – burocratico) sia rispetto ai fini (caos e ordine, pace e guerra).
(41) Lett.” Ciò che non è negli atti [processuali] non è di questo mondo ”, che significa con immediatezza l'immanente raccordo con la realtà e la funzione probatoria (e didascalica?) del diritto.
(42) La nozione di costituzione materiale risale al MORTATI : la dottrina attuale intende quella che designa “ la situazione di fatto dei rapporti tra gli organi fondamentali dell'ordinamento ”, BATTINI , FRANCHINI PEREZ , VESPERINI e CASSESE , Manuale di diritto pubblico, Milano 2001 pag.56 contra, BERTI , Manuale di interpretazione costituzionale, Padova 1994, pag.59.
(43) A cominciare sul piano individuale dal riconoscimento del diritto di resistenza fino alla teorizzazioni della rivoluzione di cui si è occupato Santi ROMANO nei Frammenti di un dizionario giuridico.
(44) Già il DONATI , Principii generali di diritto amministrativo e scienza dell'amministrazione (appunti a cura di Egidio TOSATO) , Padova CEDAM s.d. (carattere simil manoscritto) evidenziava il problema delle leggi sociali tra le quali assumevano grande importanza quelle più squisitamente economiche (pagg. 10-11).
(45) Il profilo formale, inteso cioè, come rappresentazione figurativa è stato significativamente testato dal BENVENUTI il quale con il suo Disegno della amministrazione italiana (Cedam 1996) “apriva” il n.1 della collana di studi da lui diretta (Diritto e amministrazione) iniziata più di trenta anni prima.
(46) Si pone come assolutamente ineludibile allora la ricerca di scoprire in che cosa possa consistere l'autocefalia della P.A. sia in un senso squisitamente soggettivo ( responsabile del procedimento? ) sia oggettivo (l'individuazione di una riserva di amministrazione o principio di amministrazione ) .
(47) MOSCA , Sulla teorica dei governi e sul governo parlamentare, Torino 1884 e Elementi di scienza politica , Torino 1896 e PARETO , Compendio di sociologia generale , Firenze 1920
(48) Per una puntuale dimostrazione, si veda ESPOSITO , Organo Ufficio e Soggettività dell'ufficio , Padova CEDAM 1932,. § 10 pagg.25 e ss.
(49) Esemplare la ricerca di CAPPELLETTI , Burocrazia e società , Milano Giuffrè, 1968 .
(50) La verifica puntuale e positiva si può riscontrare in Costituzione laddove si rifletta sia sulla finalità indicata al comma 2 dell'art.3 che indica nella partecipazione all'organizzazione politica, economica e sociale sia sulla circostanza che il rapporto di fiducia che lega, legittimandolo, il Governo al Parlamento si sostanzia in un mero riscontro numerico senza riferimento al contenuto di un programma di azione: rimane da esplorare in tutta la sua complessità il rapporto tra politica e burocrazia, su cui infra.
Sul piano più generale la dottrina ha puntualmente evidenziato come la mancata indicazione di un vero e proprio target, tipico degli Stati cd. etici , possa essere considerata come la spia più importante per illuminare la democrazia di uno Stato a sovranità (globale e perciò) popolare.
(51) Si riferiace al ruolo di “ shootimg troubles “ , CASSESE , La funzione consultiva nei governi moderni, in Scritti in onore di POTOTSCHNIG, pag. 350.
(52) La gerarchia delle fonti e la pedissequa gerarchia degli interessi traducono, in definitiva, la realtà di rapporti tra fini più generali rispetto ai quali possono essere posti fini strumentali, tali, cioè da potersi assumere come mezzi per poter più agevolmente raggiungere i fini più generali: è sospettabile che siffatto meccanismo possa tradursi pari pari sul pieno organizzativo [ su cui infra ] .
(53) Si parla anche di anomala distanza tra Paese legale e Paese reale : in tale caso, come si vedrà più innanzi, sembra più convincente fare riferimento alla esigenza di innovazione e, quindi, di crescita rispetto alla quale alternativamente e reciprocamente si interrogano società ed ordinamento giuridico . Per la visione ottimistica delle crisi come momento di crescita, cfr. LOPEZ de ONATE , di cui supra alla nota 4.
(54) Oltrechè come descrizione in chiave giuridica attraverso la giurisprudenza che evidenzia il carattere ulteriore della norma come chiusura del passato proprio nel disporre per l'avvenire come recitano le disposizioni preliminari al codice civile [ “ Il processo è la visione dinamica del cimitero della società “, come è stato suggestivamente suggerito in dottrina ]-
(55) Gli elementi degli ordinamenti giuridici, in RTDP 1956 ; l'importanza della intuizione va posta in collegamento con l'Allegato 1 alla Relazione all'Assemblea Costituente contenente una originale proposta redatta dal GIANNINI stesso e da T. BARBARA e riprodotta con il significativo titolo “ L'amministrazione per servizi ” da CASSESE (a cura di), L'amministrazione pubblica in Italia , Il Mulino 1974, pag. 569 e ss. nella quale si prospettava un modo di organizzare le strutture e l'esplicazione dell'attività diversa da quella ministeriale poi adottata.
(56) Riprendendo quanto scritto da ZENI , Sull'organizzare , in Riv trim.di scienza dell'amministrazione,1983, pag 46 di Elton MAYO che come “Copernico non ha certo cambiato il posto in cielo al sole ed ai pianeti, ma ha egualmente rivoluzionato il modo di vederli, di intenderli nel loro orbitare” l'analogia potrebbe spingersi fino a riconoscere che Giannini ha restituito alla società in chiave giuridica, i.e., l'organizzazione, i fatti che la società civile (comunità dei consociati) ha prodotto per ricevere la risposta dell'ordinamento giuridico che essa si è dato.
(57) A ben guardare il territorio consentiva e costituiva l'impronta centralizzante degli interessi ritenuti rilevanti da un apparato funzionalmente adeguato perché omogeneizzato dallo stesso principio centralizzatore.
(58) Si tratta in buona sostanza dell'abbandono della categoria tempo che costituisce la dorsale della storia dell'uomo descritta appunto secondo il tempo per fare spazio ad una coordinata imperniata sull'uomo e, soprattutto, sul potere colto nel suo significativo valore di interpretazione che l'uomo è capaca di intercettare e comprendere.
(59) La cultura del rischio rappresenta l'avanguardia dei più recenti studi in tema di amministrazione: un cenno nelle schede di cui al capitolo secondo .
(60) La riflessione è di TOURAINE , Le ombre sulla città , che fa ritornare l'eco di TOCQUEVILLE: “[La democrazia] alla lunga produce più del regime dispotico, fa ogni cosa meno bene, ma fa più cose…in un regime democratico è grande non ciò che fanno i poteri pubblici, ma ciò che si fa contro o senza di loro..non dà al popolo il governo più abile, ma crea ciò che il governo più abile è spesso incapace di creare: diffonde in tutt0 il corpo sociale un'attività inquieta, una forza sovrabbondante, un'energia che non esisterebbero mai fuori di lei e che, per poco che le circostanze siano favorevoli, posson produrre meraviglie”, La democrazie en Amerique , I ,parte II, cap. IV.
(61) Il problema dell'equivoco tra efficacia ed efficienza rappresenta con ogni probabilità la scommessa più impegnativa dell'amministrazione contemporanea: ma su ciò infra .
(62) La legge 241/90 ha prescritto la partecipazione anche sul piano amministrativo nel procedimento attraverso la nuova gestione delle informazioni incentrata sulla trasparenza da un lato e sul diritto di accesso dall'altro.
(63) Senza dubbio la rimozione legislativa della visione autoritativa del provvedimento operata dalla L.241/90 e l'elisione da parte del giudice costituzionale della validità generale del principio “ ignorantia legis non excusat ” lasciano intravedere un diverso ruolo del cittadino e, soprattutto, un diverso rapporto con una nuova amministrazione .
(64) Fondamentale e di agevole comprensione è SUSSKIND, Capire la tecnologia lessico delle creazioni e Carta dei doveri , Armando editore 1973
(65) NACAMULLI (a cura di) La formazione,il cemento e la rete. E-learning, management delle conoscenze e processi di sviluppo organizzativo , ETAS 2003