Il patto di stabilità interno
di Mario Iuzzolino(1)

Il cammino verso la moneta unica ha obbligato i paesi europei che hanno sottoscritto questa scelta a darsi severe regole in materia di politiche di bilancio. I sacrifici che gli arcinoti ‘parametri di Maastricht' hanno comportato sono ben impressi nella memoria collettiva dei cittadini italiani. Eppure, in maggiore o minor misura, le restrizioni imposte hanno toccato tutti i paesi di Eurolandia e, secondo i più, sono stati necessari per raggiungere un traguardo più grande. La condotta ‘allegra' (o in alcuni casi addirittura spericolata) di molti governi continentali in materia di finanza pubblica non sarebbe stata tollerata sotto l'ombrello della moneta unica perché i suoi effetti deleteri sarebbero ricaduti sui partner.
Le regole imposte da Bruxelles per l'accesso all'euro però non si sono limitate ai parametri di Maastricht (tetto massimo del rapporto tra stock di debito pubblico e prodotto interno lordo, tetto massimo del rapporto tra deficit di bilancio e prodotto interno lordo, tetto massimo del tasso medio d'inflazione ecc.) ma hanno subito un'importante evoluzione alla metà degli anni novanta, con l'introduzione del Patto di Stabilità e di Crescita (PSC).
Con la Risoluzione del Consiglio Europeo di Amsterdam del 17 giugno 1997(2) l'atteggiamento dei paesi di Eurolandia nei confronti della politica di bilancio subì un radicale stravolgimento. Essi s'impegnarono infatti a raggiungere nel medio periodo il pareggio di bilancio o addirittura un saldo attivo. A prescindere dalla effettiva realizzabilità dell'obiettivo(3), tale dichiarazione bandisce, almeno in teoria, la politica di deficit spending dalle opzioni a disposizione dei governi europei.
Ma il Patto di Stabilità contiene in sé una contraddizione tipica del sistema normativo comunitario, come è stato prontamente fatto notare(4). Lo Stato che viola i parametri stabiliti viene chiamato quale soggetto unitario di diritto a rispondere della violazione in sede comunitaria, e se del caso subisce le relative sanzioni. Eppure lo Stato moderno, con la complicata rete di amministrazioni pubbliche che lo contraddistingue, frazionata sia in senso per così dire verticale (livelli di governo substatali in generale, Regioni, Province e Comuni, ma anche Città Metropolitane, Comunità Montane ed altro in Italia) che in senso orizzontale (enti pubblici economici, autorità amministrative indipendenti ecc.), può difficilmente concepirsi come un unico public spender .
In effetti i soggetti pubblici dotati di poteri di spesa (intesa in questa sede come capacità di adottare una propria politica di spesa in autonomia, e quindi di indebitarsi) sono, anche a voler guardare solo all'Italia, numerosissimi e difficilmente controllabili. Ecco dunque che i Governi possono trovarsi a dover rispondere dinanzi alle istituzioni comunitarie per violazioni dei parametri che non possono controllare od impedire, perché originate dalla indisciplinata condotta di enti altri rispetto all'amministrazione centrale(5).
Il problema non era sconosciuto ai redattori della Risoluzione di Amsterdam, e neppure agli estensori del precedente Protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, adottato in occasione della firma del Trattato di Maastricht, ma veniva interamente scaricato sui Governi. In quella sede, conviene puntualizzarlo, il disavanzo pubblico era inteso con riferimento a tutta l'amministrazione statale, regionale e locale ed ai fondi di previdenza sociale(6) e d'altronde gli Stati membri s'impegnavano ad adottare tutti gli strumenti necessari per ottemperare ai propri obblighi(7).
L'Italia ha così dovuto a sua volta vincolare i comportamenti finanziari degli enti territoriali di governo a determinati parametri, istituendo il cosiddetto ‘Patto di Stabilità interno'.
Il Patto di Stabilità interno consiste in un insieme di disposizioni normative contenute nell'art. 28 della Legge 448/98, con le quali si coinvolgono esplicitamente gli enti territoriali substatali (regioni, province autonome, province, comuni e comunità montane) nel perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica imposti dal PSC, rendendoli corresponsabili del rispetto dei parametri da parte dello Stato. Nei successivi commi si precisa la definizione di disavanzo ai fini del Patto di Stabilità interno, si determinano le soglie limite di spesa, gli strumenti con i quali raggiungere gli obiettivi fissati, le sanzioni per gli enti trasgressori ed i premi per quelli ‘virtuosi'. Infine si istituisce un meccanismo di controllo del Governo centrale. Vediamo rapidamente tutti questi punti.
L'obbligo posto a carico degli enti locali, diversamente dalle disposizioni previste dal PSC per gli Stati, è formulato come impegno alla riduzione progressiva del proprio disavanzo di bilancio, e non come rispetto di soglie limite.
Il disavanzo degli enti locali è calcolato in modo relativamente semplice, quale differenza tra le entrate finali effettivamente riscosse, inclusive dei proventi della dismissione di beni immobili, e le uscite finali di parte corrente al netto degli interessi. Non vanno considerati tra le entrate i trasferimenti dallo Stato, mentre sono inclusi nel calcolo le variazioni del gettito IRAP e le addizionali al gettito dei tributi erariali.
L'obiettivo posto dalla legge a carico degli enti locali è la riduzione del disavanzo annuo per il 1999 nella misura dello 0,1% del prodotto interno lordo, consentendo poi che il rapporto tra disavanzo complessivo ed il prodotto interno lordo rimanga costante per i due anni successivi.
La legge suggerisce poi un'ampia gamma di misure (“azioni”) che gli enti locali possono utilizzare per ottemperare ai propri obblighi: miglioramento degli standard di efficienza delle strutture pubbliche, aumento della produttività e riduzione dei costi dei servizi pubblici e delle attività pubbliche in generale, contenimento della crescita della spesa, potenziamento dell'attività di accertamento dei tributi di competenza al fine di aumentare la base imponibile, aumento di prezzi e tariffe dei servizi pubblici a domanda individuale, dismissione di immobili ed infine destinazione alla riduzione dello stock di debito di proventi derivanti dalla dismissione di partecipazioni mobiliari. E' chiaro che ciascun ente può scegliere un ‘cocktail' di alcune o di tutte queste misure che si dimostri più adatto a contemperare i propri impegni verso i consociati amministrati con le superiori esigenze nazionali. Infatti la riduzione della spesa non potrà in alcun modo essere attuata con un puro e semplice taglio dei servizi offerti, ma bensì andrà mantenuta la corrispondenza tra funzioni e risorse.
La Legge 448 stabilisce un meccanismo premiale-punitivo a supporto degli obiettivi fissati. Il terzo comma prevede infatti che gli enti particolarmente virtuosi (o che abbiano finanze già in buono stato) possano spingersi oltre l'obbligo imposto, e preparare dei piani finanziari a medio-lungo termine (almeno cinque anni) di progressiva e continuativa riduzione del rapporto tra il proprio stock di debito ed il prodotto interno lordo. La presentazione di tali piani al Ministero competente aprirà agli enti virtuosi la possibilità di rimborsare senza oneri aggiuntivi debiti eventualmente accesi presso la Cassa Depositi e Prestiti. Al contrario, gli enti che non riusciranno a raggiungere gli obiettivi prefissati incorreranno nel pagamento della relativa penale, anche sotto forma di riduzione dei trasferimenti erariali.
In ogni caso la legge prevede esplicitamente che nell'ipotesi in cui il comportamento indisciplinato degli enti substatali dovesse far incorrere lo Stato in sanzioni da parte dell'Unione europea per l'accertamento di deficit eccessivo, le relative penali saranno loro imputate, con un meccanismo che si potrebbe definire ‘a cascata'.
Il controllo sull'attuazione del Patto di Stabilità interno viene effettuato attraverso il monitoraggio svolto ogni mese dal Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione economica. L'analisi dei dati così raccolti potrà tradursi in misure da sottoporre alla Conferenza permanente Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-città ed autonomie locali, le quali potranno imporre agli enti trasgressori misure idonee al raggiungimento degli obiettivi prefissati(8).
Non sono mancate dure critiche ai meccanismi disegnati dal Patto di Stabilità interno. Si è sostenuto che il Patto non abbia a monte alcuna analisi approfondita riguardo all'effetto dei vincoli sull'andamento nel tempo delle grandezze economiche su cui va ad incidere e che di fatto non abbia alcuna incidenza pratica immediata perché gli enti in disavanzo sono in realtà pochissimi.
Notevoli critiche si appuntano sul concetto di disavanzo disegnato ad uso e consumo del Patto di Stabilità interno. Come già osservato, nel computo delle entrate degli enti non vanno inclusi i trasferimenti erariali, mentre dal totale delle uscite debbono essere detratti gli interessi passivi sui mutui contratti. Ciò da un lato suggerisce l'idea che i trasferimenti dallo Stato siano semplicemente un mezzo per coprire il disavanzo corrente degli enti e dall'altro spinge, sul lungo periodo, al totale autofinanziamento delle istituzioni soggette al Patto. Questa concezione è però quanto meno fuorviante perché riduce lo Stato centrale ad un garante dei debiti altrui, laddove invece esistono motivazioni assai profonde, storiche, sociali e politiche, che giustificano i trasferimenti erariali.
Il quadro inoltre si presenta fortemente svantaggioso per gli enti del mezzogiorno, per i quali i trasferimenti dallo Stato centrale incidono sul bilancio in una proporzione molto maggiore rispetto agli omologhi del settentrione d'Italia.
Peraltro la sottovalutazione degli interessi passivi sui debiti comporta il paradosso che l'indebitamento pregresso si traduce in un vantaggio per l'ente che in passato è stato meno ‘virtuoso'; d'altronde l'intero meccanismo, basandosi sulla riduzione rispetto al passato del passivo, risulta più facile da assecondare per chi ha più debiti.
Ancora, come è stato diffusamente dimostrato(9), l'obbligo di riduzione del rapporto tra stock di debito e prodotto interno lordo comprime duramente la possibilità di finanziare investimenti (normalmente effettuati contraendo mutui) per chi abbia meno debiti in essere (cioè per chi ha avuto meno possibilità di investire in passato, ancora una volta gli enti del meridione) e favorisce chi abbia invece contratto maggiori mutui (cioè chi ha già avuto maggiori possibilità di investire, ossia gli enti dell'Italia centrale e settentrionale). La ricaduta sulle collettività si avrà prevedibilmente sia sul lato della contrazione dell'offerta di servizi pubblici sia sul lato della minore crescita del PIL.
E' facile pervenire alla conclusione che il Patto di Stabilità interno, per come è strutturato, comporti in una prospettiva di lungo termine l'aumento del divario tra le regioni più sviluppate del Nord e quelle più arretrate del Sud. Anche solo per questo esso si pone in contrasto quanto meno con lo spirito dell'art. 3 della nostra carta costituzionale.
L'entrata in vigore del Patto di Stabilità interno ha originato equivoci e confusione nelle amministrazioni alle quali esso era rivolto. Le strutture tecniche preposte alla definizione delle previsioni di bilancio sono sovente cadute nell'incertezza riguardo all'interpretazione di talune disposizioni. Gli stessi Comitati Regionali di Controllo hanno in alcuni casi sospeso l'approvazione dei bilanci, sospettati di illegittimità. Il Ministero dell'Interno (d'intesa con il Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione economica) è stato quindi costretto ad intervenire più volte con direttive e circolari per chiarire la natura giuridica e le modalità applicative della Legge 448/98.
Questi interventi si sono dimostrati utili a puntualizzare l'efficacia giuridica del Patto sull'azione di determinazione delle politiche di spesa degli enti locali. Il Ministero ha rassicurato gli amministratori locali spiegando che le indicazioni contenute nel comma 2 dell'art. 28 L . 448/98 non costituiscono requisiti di legittimità del documento di bilancio né delle deliberazioni assunte (od omesse) dalle amministrazioni interessate. In sostanza, gli enti locali non devono necessariamente potenziare l'attività di accertamento dei tributi propri, o dismettere immobili, a pena di illegittimità del bilancio. Ciò che conta è il raggiungimento del fine: in questo senso, si afferma, il Patto impone oneri e non obblighi.
Le originarie norme introdotte con la Legge Finanziaria n. 448/98 sono state poi ripetutamente modificate con successivi interventi, puntualmente coincidenti con le leggi finanziarie annuali. Probabilmente il fenomeno era prevedibile: quando sono in gioco i conti pubblici occorre fronteggiare inevitabilmente le esigenze congiunturali, che solo in casi rari assecondano le previsioni e le intenzioni politiche. E tuttavia non si può non avere il sospetto che il Patto di Stabilità interno non sia sfuggito alla tentazione, sempre presente nel legislatore nostrano, del micromanaging , ossia della ipertrofia normativa. Una legge formulata per principi avrebbe forse potuto evitare continui interventi correttivi, che, se da un lato si rivelano necessari per riassettare di volta in volta i conti pubblici, dall'altro ledono inevitabilmente la credibilità del meccanismo(10).
La Legge 488/99, in un lungo articolo 30 intitolato al Patto di Stabilità interno, interviene con una pletora di disposizioni sul precedente art. 28 L . 448/98. Tra le altre norme, ridefinisce l'obiettivo di finanza pubblica che gli enti locali soggetti al Patto debbono perseguire per l'anno 2000(11) e ne impone il blocco per i tre anni successivi. In verità il comma 1 dell'art. 28 L .448/98 prevedeva che la percentuale sul PIL del disavanzo calcolato sulla base delle indicazioni fornite dovesse rimanere costante per le due annualità successive (e quindi potesse crescere in termini assoluti al crescere del PIL); il comma 1 dell'art. 30 L . 488/99 dispone invece che l'importo risultante dal calcolo dei parametri predisposti debba rimanere costante per i tre anni successivi (e quindi diminuire in proporzione al crescere del PIL). Nelle pieghe di una complessa formulazione della legge sembrerebbe nascondersi una dura stretta sugli enti locali. A parziale correzione del disposto legislativo il Ministero del Tesoro ha precisato che “ai sensi dell'art. 30, comma 1, della legge 23.12.1999, n. 488, gli enti sono tenuti a mantenere costante per gli anni 2001, 2002 e 2003 l'importo della riduzione applicata nell'anno 2000 ai saldi tendenziali del predetto triennio, calcolati con l'incremento dell'80 per cento dei tassi di crescita del P.I.L. previsti dal D.P.E.F. e dai suoi aggiornamenti” (12). Con quest'ultimo intervento, che appare francamente in parte innovativo (e non meramente interpretativo) rispetto alla norma primaria, si mitiga l'impostazione della legge, assai punitiva di per sé per gli enti soggetti al vincolo.
Inoltre il legislatore ha fornito nuovi “suggerimenti” agli enti locali in materia di misure da adottare al fine di ottemperare ai propri obblighi. Accanto alle indicazioni già fornite si pongono la riduzione della spesa per il personale, la limitazione degli incarichi professionali a consulenti esterni, un maggiore ricorso alle gare di evidenza pubblica per l'affidamento dei servizi pubblici locali, una più spinta liberalizzazione del mercato dei servizi pubblici ed altre ancora.
Infine il meccanismo premiale viene rafforzato a beneficio degli enti più diligenti, con la concessione di tassi di interessi più vantaggiosi sui mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti.
Ulteriori modifiche intervengono l'anno successivo, con la Legge 388/2000. L'art. 53 recante “regole di bilancio per le regioni, le province e i comuni” , ridefinisce il disavanzo, statuendo che per l'anno 2001 questo non potrà superare “quello del 1999, al netto delle spese per interessi passivi e di quelle per l'assistenza sanitaria, aumentato del 3 per cento ”, impone nuove obblighi di informazione in capo ai presidenti delle giunte regionali(13), e rimodula il meccanismo premiale cui accedono gli enti virtuosi.
A tale ultimo proposito il comma 8 dell'art. 53, da interpretare in combinato con l'art. 3 del Decreto ministeriale 1° agosto 2000, dispone che gli enti in regola con i parametri stabiliti dalla legge potranno accedere alla riduzione dei tassi d'interesse sui mutui della Cassa depositi e prestiti pari a 50 punti base; ma in più, nel caso in cui l'obiettivo di riduzione del disavanzo dello 0,2 per cento del PIL per il biennio 1999-2000 sia stato conseguito dall'insieme degli enti omogenei (l'insieme dei comuni, delle province o delle regioni), il beneficio viene esteso a tutti gli appartenenti alla categoria. In altri termini, la legge individua un nuovo obiettivo: al vincolo cui è sottoposto il singolo comune (o provincia o regione) si aggiunge il vincolo alla categoria dei comuni (o province o regioni). Gli enti la cui categoria abbia raggiunto il traguardo stabilito potranno accedere comunque al beneficio, pur se non in regola, godendo in proprio degli sforzi perseguiti dagli altri enti.
Al contrario, un ente la cui categoria non abbia raggiunto il minimo obiettivo previsto dalla legge ma che sia riuscito a ridurre il proprio disavanzo dello 0,3 per cento del PIL avrà diritto ad un beneficio doppio, pari ad uno sconto di 100 punti base sui tassi-mutuo della Cassa depositi e prestiti.
Le modifiche al Patto di Stabilità interno non sono terminate nel 2000. Con successive leggi (Legge 448/2001, Legge 289/2002, Legge 311/2004) sono stati ancora rivisti alcuni profili del Patto, anche di profondo impatto sull'attività degli enti locali. Gli interventi legislativi si sono principalmente concentrati su tre fronti: una standardizzazione delle modalità di assolvimento degli obblighi di informazione, l'introduzione di nuove e più aspre sanzioni per i trasgressori e la modifica dei criteri di calcolo dei vincoli.
Sotto il primo profilo deve essere salutata con favore l'istituzione di una procedura informatizzata di inoltro delle informazioni al Ministero competente, attraverso protocolli standard e modulistica rinvenibile sul sito web della Ragioneria Generale dello Stato. L'inoltro dei dati potrà avvenire in tempo reale, consentendo più rapide reazioni e migliore conoscenza della situazione. Peraltro la mole dei dati che gli enti locali debbono trasmettere è diventata con gli anni a dir poco considerevole(14), e la soluzione via web sembra decisamente al passo con in tempi. L'ostacolo, semmai, potrebbe ritrovarsi nella formazione del personale addetto.
Sul fronte delle sanzioni si è assistito ad un progressivo inasprimento e differenziazione delle misure previste, che sono arrivate ad includere vere e proprie sanzioni pecuniarie (sotto forma di tagli al tetto di spesa), divieti di procedere ad assunzioni di personale e blocco degli investimenti. La durezza delle sanzioni contemplate, come pure la sistematica, annuale ridefinizione dei vincoli, riflette la difficoltà per il Governo di contenere la crescita della spesa pubblica entro limiti tollerabili, specie in una congiuntura economica sfavorevole. Eppure, la progressiva stretta sulle sanzioni non appare una strategia sufficientemente efficace a risolvere il problema.
Infine, la più importante riforma del Patto si è avuta con la Legge Finanziaria per il 2005. Nel provvedimento si ridefinisce l'obiettivo del Patto, che focalizza l'attenzione non più sui saldi, ma bensì sui tetti di spesa, ivi compresa la spesa in conto capitale. Questa significativa innovazione non si sottrae a critiche che puntualmente le sono state mosse. Se l'interesse per il saldo salvaguardava in qualche modo l'autonomia di spesa degli enti soggetti a vincolo, liberi di scegliere il modo di far quadrare i conti, l'attenzione per la spesa compromette gravemente questo valore, e ciò in contraddizione non solo con lo spirito del Patto comunitario di Stabilità e di Crescita (logica della direttiva e non del regolamento) ma anche con la riforma del Titolo V della Costituzione, intervenuta nel frattempo, che si propone di allargare piuttosto che restringere la dimensione politica degli enti substatali.
In conclusione, e senza avere la pretesa di aver esaurito l'argomento, si può sostenere che il principio da cui muove il Patto di Stabilità interno, la compartecipazione (questa si in linea con la riforma federalista) alla responsabilità dello Stato verso gli obblighi comunitari, è senz'altro condivisibile. Tuttavia il Patto ha certamente forti limiti.
In primo luogo la disciplina, nonostante gli innumerevoli tecnicismi (inevitabili probabilmente), non evita di cadere in gravi incongruenze. L'attribuzione di un valore normativo alla spesa passata per il calcolo dei limiti di quella futura, ad esempio, penalizza gli enti che hanno rinviato un investimento passato, facendo economia, perché bloccano la possibilità di farlo in futuro(15). La legge è quanto meno migliorabile, ma una complessiva riforma, che la renda chiara, non può essere soggetta a continui cambiamenti, perché anche gli enti locali, se vogliono partorire e perseguire linee politiche e non rimanere semplici circoscrizioni amministrative, debbono poter programmare la spesa. Infine a chi scrive pare che la soppressione dei CO.RE.CO. abbia fatto perdere alla cosa pubblica un significativo patrimonio di professionalità che in questo campo, come peraltro in tanti altri, avrebbe certamente potuto arrecare beneficio nel complesso e periglioso percorso della virtù finanziaria.

Note
(1) Dottorando di ricerca in Diritto finanziario, Facoltà di Giurisprudenza, Università Federico II
(2) L'accordo politico in seno all'Unione fu raggiunto al Consiglio Europeo di Dublino del dicembre 1996 e fu formalizzato ad Amsterdam con la Risoluzione relativa al patto di stabilità e di crescita, pubblicata in Gazzetta Ufficiale C 236 del 2.08.1997.
(3) Almeno per l'Italia, poiché alcuni membri sono riusciti a pervenire all'attivo.
(4) cfr. BORDIGNON M., AMBROSANIO M. F., I nuovi vincoli del Patto di Stabilità interno , reperibile sul web al sito www.lavoce.info.
(5) Si pensi alle nostre Regioni.
(6) Art. 2 del Protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi.
(7) Ibi, art. 6: “Al fine di garantire l'efficacia della procedura per i disavanzi eccessivi, i governi degli Stati membri, ai sensi della procedura stessa, sono responsabili dei disavanzi della pubblica amministrazione quale definita all'articolo 2, lettera a). Gli Stati membri assicurano che le procedure nazionali in materia di bilancio consentano loro di rispettare gli obblighi derivanti dalla Costituzione in questo settore. Gli Stati membri riferiscono alla Commissione, tempestivamente e regolarmente, in merito al loro disavanzo, previsto ed effettivo, nonché al livello del loro debito” . In sostanza si tratta di un meccanismo in tutto e per tutto affine alla direttiva, per il quale ciò che conta è il risultato, da raggiungersi nei termini stabiliti a prescindere dalla strada che ciascun membro è libero di perseguire.
(8) Si tratta di una previsione che ricorda da vicino il ruolo che la Commissione ed il Consiglio Europei svolgono nei confronti degli Stati che trasgrediscono gli obblighi comunitari.
(9) Cfr. PICA F., L'ordinamento finanziario dei Comuni e la riforma del Titolo V della Costituzione , Torino 2003, pp. 101ss.
(10) Ancora BORDIGNON M., AMBROSANIO M. F., cit.
(11) La riduzione del disavanzo dovrà essere incrementata dello 0,1% del prodotto interno lordo previsto dal Documento di programmazione economico-finanziaria.
(12) Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione economica, Decreto 1° agosto 2000 “Modalità tecniche di computo del disavanzo ai fini del Patto di stablità interno di cui all'art. 30, comma 6, della Legge 23 dicembre 1999, n. 488” , art. 6.
(13) Curiosamente la norma pone in capo ai presidenti delle giunte regionali l'onere di garantire il rispetto dei vincoli per il sistema regionale. Sarebbe interessante approfondire il concetto. Allo stato non pare si possa parlare né di sistema economico regionale, né di sistema finanziario regionale, atteso che il Presidente della giunta regionale non ha mezzi per costringere province e comuni al rispetto dei vincoli del Patto di stabilità interno.
(14) Gli enti soggetti ai vincoli del Patto debbono trasmettere ad esempio “trimestralmente […] informazioni sugli incassi e sui pagamenti effettuati” (Art. 24, comma 10, L . 448/01), “trimestralmente […] le informazioni riguardanti sia la gestione di competenza che di cassa” (Art. 29, comma 13, L . 289/02), “una previsione cumulativa articolata per trimestri in termini di cassa del disavanzo finanziario” (Art. 24, comma 17, L . 289/02).
(15) BORDIGNON M., AMBROSANIO M. F., cit.