A proposito della questione IRAP – Corte di Giustizia
della prof. Luciana Di Renzo
Le conclusioni depositate dall'Avvocato Generale della Corte di Giustizia nella causa C-475/03, vertente sulla compatibilità dell'imposta regionale sulle attività produttive con il diritto comunitario (art. 33 VI Direttiva IVA) indicano che la vicenda dell'IRAP italiana è giunta alla sua fase critica e, pertanto, offrono lo spunto per una serie di riflessioni con riguardo allo stato di attuazione del tributo e al problema della sua abolizione nel sistema tributario italiano (1).
L'opinione dell'Avvocato Generale è che l'IRAP, quale descritta dal giudice del rinvio (Commissione Tributaria provinciale di Cremona), possiede le caratteristiche essenziali dell'IVA, a causa della sua applicabilità generale, della sua proporzionalità rispetto ai prezzi, del fatto che è riscossa ad ogni stadio della produzione e della distribuzione e che viene riscossa sul valore aggiunto alla cessione ad ogni stadio, con un meccanismo per la detrazione della tassa pagata negli stadi precedenti, purché il rapporto tra gli importi pagati da un campione rappresentativo di imprese a titolo di IRAP e a titolo di IVA risulti sostanzialmente costante. Spetta al giudice nazionale determinare se questo avvenga tenendo conto delle caratteristiche dell'IRAP. Se così fosse, il tributo sarebbe vietato dalla sesta direttiva IVA (art. 33, n. 1). E' la seconda volta che l'Avvocato Generale della Corte interviene sulla vicenda, in quanto, nel marzo del 2005, l'Avvocato generale Jacobs (che ha lasciato la Corte nel gennaio 2006) aveva già presentato le conclusioni di questa causa, sostanzialmente simili a quelle proposte in questi giorni dall'Avvocato Christine Stix-Hackl (2).
Tuttavia, dato che un esito del genere comporterebbe il rimborso di notevoli somme riscosse in contrasto con il diritto comunitario, provocando gravi disfunzioni nel finanziamento regionale italiano, Jacobs aveva suggerito alla Corte di stabilire un limite temporale per gli effetti della sentenza. La fase orale del procedimento, dunque, era stata riaperta, per consentire una discussione approfondita riguardo alla limitazione stessa degli effetti della sentenza . A tale riguardo, l'Avvocato Stix-Hackl suggerisce che la sentenza produca effetti alla scadenza dell'esercizio tributario nel corso del quale la Corte pronuncerà la sua sentenza, concedendo, in tal modo, all'Italia il tempo per adottare nuove misure, con l'eccezione a questa limitazione a favore di tutti coloro i quali abbiano avviato azioni legali dirette al rimborso anteriormente alla presentazione delle conclusioni di Jacobs del 17 marzo 2005. Eppure, la probabile dichiarazione di illegittimità dell'IRAP da parte della Corte di Giustizia, non coglie l'attuale governo di sorpresa, dal momento che a prescindere da tale eventualità, erano in atto necessità politiche interne che comportavano un graduale superamento già dall'annuncio della riforma fiscale alla fine del 2001. L'imposta regionale sulle attività produttive, introdotta con il d. lgs. n 446/1997, aveva costituito il cardine della riforma fiscale del centro-sinistra attuata nel 1997 e fu ispirata da diversi obiettivi, tra i quali si ricordano le maggior neutralità del sistema tributario riguardo all'impiego dei fattori, una semplificazione attraverso la riduzione del numero di imposte e contributi, l'ampliamento dell'autonomia finanziaria regionale in quanto il gettito è incamerato dalle Regioni per il finanziamento della sanità. Ben presto, però, la contabilizzazione tra i prelievi sui profitti e non deducibilità, hanno alimentato una critica all'IRAP, vista come imposta diretta. Inoltre gli argomenti << contro >> più visitati hanno riguardato la presunta violazione, in quanto imposta sul reddito, del principio costituzionale della capacità contributiva (Falsitta,1999); dell'irrazionalità dell'imposta (De Mita, 2005); della sua incompatibilità con la sesta direttiva (Fantozzi, 2005); argomento questo ultimo contestato da altri studiosi (R. Lupi, 2005; D. Stevanato, 2005; S. Giannini, 2005) (3).
Il fatto è che tassando i redditi non in capo al percettore, bensì in capo a coloro che esercitano attività produttive, l'IRAP ha alimentato posizioni discordanti riguardo alla sua stessa natura, tant'è che mentre gli enti statistici ( ISTAT, EUROSTAT, OCSE ) la considerano un'imposta indiretta sui fattori della produzione, per i principi contabili commerciali l'IRAP viene commisurata come imposta diretta sul reddito d'impresa. Oltre che un rilevante dibattito scientifico, il tributo in oggetto ha alimentato, un cospicuo contenzioso tributario, un confronto acceso tra esponenti politici e rappresentanti di categorie produttive, un giudizio di legittimità costituzionale (solo parzialmente fugato dalla nota sentenza n.156/2001) sulla presunta violazione degli art. 3 e 53 Cost. (relativamente all'individuazione del presupposto d'imposta e alla determinazione della base imponibile), notevoli difficoltà applicative in base alla difficoltà di accertare, in determinate fattispecie, la ricorrenza del suo presupposto. Sulla scia di tali questioni, la disciplina giuridica del tributo, sin dall'anno 2000, ha ricevuto un ‘evoluzione normativa, con la possibilità per le Regioni di variare l'aliquota di un punto percentuale rispetto al valore base per settori di attività economica e soggetti passivi. Ne è conseguita un'ampia varietà di misure adottate, come la concessione di agevolazioni alle ONLUS e alle cooperative sociali, a nuove attività imprenditoriali o al settore montano, fino a fissare un ventaglio di aliquote differenziate in base al settore di attività economica (generalmente maggiorazioni di aliquote per le società finanziarie). Con la finanziaria per il 2003 è stata, poi, introdotta una deduzione legata al numero di dipendenti impiegati (fino a un massimo di cinque e solo per alcuni soggetti passivi), mentre con la finanziaria per il 2005, le modifiche hanno riguardato la determinazione dell'imponibile (deducibilità del costo del personale addetto alla ricerca e allo sviluppo; elevazioni delle deduzioni per le PMI; un ulteriore deduzione per l'inserimento occupazionale). Per altro verso, le finanziarie del 2003 e del 2005 hanno transitoriamente bloccato la facoltà di manovra sull'aliquota assegnata originariamente alle Regioni, che, secondo la legge istitutiva, potevano calibrare fino a un punto percentuale in più o in meno rispetto al valore normale del 4,25%, il prelievo differenziando altresì tra soggetti d'imposta e settori produttivi. Le intenzioni manifestate dal governo centrale, in sede di riforma del sistema fiscale statale, di graduale abolizione dell'IRAP, imposta cardine dell'autonomia tributaria regionale, e i successivi congelamenti di manovra dell'aliquota apprestati con le leggi finanziaria succitate, hanno provocato una rivendicazione da parte delle Regioni del rispetto degli spazi di autonomia finanziaria, previsti dal nuovo titolo V della Costituzione, investendo della questione la Corte Costituzionale. Pronunciandosi sui ricorsi avanzati dalle Regioni, la Corte ha sciolto la questione in senso favorevole allo Stato (cf. sentenza n. 296/2003 e n. 241/2004), con il solo limite di sopprimere, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore alle Regioni o non in linea con la logica della tendenziale indipendenza finanziaria degli enti territoriali sottesa al novellato art. 119 Cost. (cf. sentenza n. 37/2004). Da questo contesto confuso e incerto emerge chiaramente che, a prescindere dal verdetto comunitario, l'abolizione dell'IRAP e la sua sostituzione nel sistema tributario è sicuramente una priorità di politica economico-finanziaria interna. Essa va affrontata in termini rapidi e inquadrando la questione nella prospettiva più ampia del ridisegno complessivo dalla finanza regionale necessario per realizzare i principi contenuti nel titolo V Cost. Infatti, una delle ragioni per cui sulla vicenda IRAP non vi sono stati sbocchi concreti e che questa imposta partecipa ad un altro nodo irrisolto dell'aspetto fiscale del Paese: l'attuazione del federalismo fiscale (cf.G. Arachi-A. Zanardi,2005) (4).
Attualmente l'IRAP è il più importante tributo regionale per gettito e, nei limiti concessi dal legislatore centrale, le Regioni hanno apprezzato la possibilità di gestire il tributo in modo attivo soprattutto a partire dal 2001 con il decreto n. 56/2000, con la possibilità di variazione dell'aliquota (in aumento e in riduzione) dell'1% e di operare differenziazioni tra settori e categorie di contribuenti. Però, come in precedenza si è riportato, si è trattato di una situazione breve, in quanto a partire dalla finanziaria per il 2003 con il blocco dell'addizionale IRPEF e all'IRAP, i margini di autonomia tributaria sono stati ridotti drasticamente con l'esimente dell'attesa dell'accordo sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale . La riforma dell'IRAP dovrebbe trovare, dunque, collocazione proprio all'interno degli istituendi nuovi rapporti finanziari tra Stato e autonomie che l'attuazione dell'art. 119 Cost. richiede. Ai sensi di tale normativa lo Stato deve fissare i principi fondamentali del sistema tributario e della struttura finanziaria per livelli di governo, in particolare progettando e realizzando i sistemi di perequazione. Le Regioni, nell'ambito di tali principi, quindi, attraverso una competenza legislativa concorrente, possono istituire tributi propri e << concordare >> l'istituzione di tributi propri degli enti locali. In quest'ottica, la legge di coordinamento costituisce l'indispensabile istituto con cui si delineano, in primo luogo, le caratteristiche fondamentali e le fattispecie tributarie dei diversi livelli di governo nella considerazione unitaria della pressione fiscale complessiva, della politica dei saldi di bilancio, della crescita economica; in secondo luogo, si definisce, su base nazionale e per ciascun livello regionale, la sfera complessiva necessaria all'esercizio delle funzioni relative alle materie di cui all'art. 117; in terzo luogo si definisce il livello di autonomia tributaria complessiva come copertura delle spese per le funzioni decentrate. In estrema sintesi, è con la legge di coordinamento fiscale che si delinea la struttura del sistema tributario federale ed è quindi, con tale legge che la questione IRAP va sistemata nel quadro di definizione delle fattispecie impositive che Regioni, Comuni, Province, stabiliscono e applicano in attuazione dell'art. 119 Cost. In una visione di razionalità del sistema tributario, così come richiesta dalla normativa costituzionale, le ipotesi di soluzione non mancano e la scelta tra le varie alternative, gode il conforto di studi e analisi di spessore in grado di fornire un orientamento coerente degli effetti distributivi e dei costi e dei benefici che essi comportano. Si tratta di proposte, da tempo presenti nel dibattito, da parte di giuristi, economisti, centri studi, istituzioni e enti di ricerca, e da ultimo, dei risultati forniti dall'ACOFF. Non è un caso, che nei riguardi dell'IRAP, l'Alta Commissione si è espressa per la disomogeneità della distribuzione sul territorio nazionale e per la non coerenza con il principio di correlazione tra prelievo e beneficio connesso alle funzioni esercitate, in conclusione, per la non condivisibilità dell'imposta quale tributo regionale ma di pertinenza erariale, di cui, comunque, si auspica il superamento.
In definitiva, la questione IRAP - Corte di Giustizia, a parere di chi scrive, va risolta a livello interno come capacità di risposta del sistema politico alla concezione del tributo come strumento di giustizia contributiva e distributiva nel concorso alla spesa pubblica plurilivello e non dunque, nell'ottica centralistica fra abolizione o modificazione ma nell'alternativa superamento-sostituzione a garanzia di finanziamento e funzionamento dello Stato delle Autonomie. In questo senso, l'IRAP può essere sostituita mediante una serie articolata di misure impositive autonome (compartecipazioni IRE e IVA diversamente congegnate, tributi ambientali, tributi para-comutativi, tributi di scopo, imposte sui servizi, imposte sui consumi, ecc. ) contestuali a misure di contenimento e razionalizzazione sul versante della spesa corrente, nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica, del sistema tributario e dell'armonizzazione dei bilanci pubblici. Il compito riguarda sia le Regioni che lo Stato, perché, altrimenti, <<…senza IRAP e senza una strategia di attuazione dell'art.119 Cost. ci dovremo accontentare di un federalismo dimezzato >> (F. Osculati,2005), di una continua perdita di competitività, della tenuta stessa della coesione sociale del Paese. |
