Relationship between municipal and international law
di A. Terrasi
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Region competence to implement international agreements and EU regulations – Constitutional legitimacy of Emilia Romagna Statute – Consistency of Article 13 paragraph 1 a ) and Article 49 paragraph 2 with Article 117 of the Italian Constitution
Corte Costituzionale 6 December 2004, No. 379
Presidente del Consiglio dei Ministri v. Regione Emilia Romagna
Following the approval of Constitutional Law No. 3 of 2001, Italian Regions have commenced the undertaking to draft and enact their own constitutional laws (the so called “Statutes”). The new Title V of the Italian Constitution and, in particular, Article 123, provides that the Statutes are not, as they were in the past, laws of the [national] Parliament but fall within the legislative power of the Regions. However, Article 123 maintains a mechanism by which the Executive Branch of the national government may still claim possible violations of the Constitution by the Statutes. In fact, pursuant to the new rules, the Prime Minister has the power to petition the Corte Costituzionale , within thirty days of the publishing of the Statute in the Gazzetta Ufficiale , to allege any violation of the Constitution by the Statute (See M. Cecchetti e S. Pajno L'autonomia statutaria delle regioni in G. Corso e V. Lo Pilato (eds.) Diritto amministrativo e riforme costituzionali , Milano, 2006). Exercising this power, the Italian Executive Branch has already challenged several Statutes, including the Emilia Romagna Statute, approved with two subsequent deliberations, on July 1 st , 2004 and on September 14 th , 2004 .
The Corte Costituzionale , while addressing the issue of the alleged inconsistencies between the Statute of Emilia Romagna and the Italian Constitution, has attempted to define the boundaries of Regional statutory autonomy and jurisdiction. In addition and with the same decision No. 379 of 2004, the Court, by rejecting the petition of the Italian Government has also taken position on the powers of the Regions to implement, in the subjects that fall within their jurisdiction, international treaties entered into by the central Government, as well as EU legislation.
It has to be noted that the new draft of Article 117 of the Constitution has deeply amended the matter of Regional powers also with respect to international and EU obligations. We will focus our analysis on the Regional power to implement international treaties and the EU legislation, while a discussion on the general obligations of the of State and Regional legislatures to comply with the constraints arising from EU laws and international provisions, as set forth under Article 117, paragraph 1, exceeds the scope of the present essay (See E. Cannizzaro, La riforma federalista della Costituzione e gli obblighi internazionali in Rivista di diritto internazionale , 2001, p. 921 ff.). Article 117 paragraph 5 of the Constitution expressly provides that the Regions and the autonomous Provinces of Trento and Bolzano are “ responsible for the implementation and execution of international treaties and EU actions, in compliance with the rules, set out in the State law, concerning the exercise of subsidiary powers by the State in case of failure to perform by the Regions and the autonomous Provinces ”.
In this case, among the several challenges raised by the State Attorney General against the Statute of Emilia Romagna, some were addressed against Article 13 paragraph 1 a ) of the Statute, which concerns the implementation by the Region of international treaties, and Article 49 paragraph 2, of the Statute, which concerns the implementation or execution of EU regulations. Article 13, paragraph 1 above, provides that the Region, in the framework of its own jurisdiction, “ implements and executes international treaties stipulated by the State, in the compliance of the procedural rules set forth by the law ”.
The Government alleged two different grounds of unconstitutionality of Article 13 paragraph 1 of the Emilia Romagna Statute: first, it argued that the reference to treaties “stipulated” by the State would imply, for the Region, the power to give implementation also to those treaties, for which Article 80 of the Constitution requires the ratification, even before the adoption of the necessary legislative act of the Parliament. In other words, according to the argument of the Italian Government, the fact that Article 13 of Emilia Romagna Statute allows the region to execute international treaties “stipulated” by the State would entail, de facto , a breach of Article 117 paragraph 2 a ) of the Constitution – which provides the exclusive legislative power of the State in the field of foreign policy and international relations. In fact, the Region could implement an agreement which has been only stipulated, neglecting the right of the Parliament to grant or deny, with the Law of ratification, the consent to the undertaking of that agreement.
With its second argument, which appears to be very formalistic, the Government complains that Article 13, paragraph. 1 a ) of Emilia Romagna Statute fails to mention and make express reference to the state procedural rules in compliance with which the Region is allowed to implement the international treaties entered into by the State.
The first of the two above complaints is, probably, related to the discordance between the Statute provision and Article 6 of Law No. 131, adopted on June 5 th 2003 (so called “ La Loggia Law ” ), containing “ Provisions for conforming the Republic's legal system to Constitutional Law No. 3 of 18 October 2001 ” . In fact, according to La Loggia Law , Regions can give implementation only to the international treaties which have been “ratified”, whilst Article 13 of Emilia Romagna Statute refers to the “stipulated” treaties. The Corte Costituzionale , while not addressing La Loggia Law , just verified the consistency of the Regional provision with Article 117 paragraph 2 a ) of the Constitution and pointed out that the contested provision can be easily interpreted in accordance with the constitutional system. In fact, the Court held that “ the reference to the implementation of international agreements, stipulated by the State but not yet ratified, could not certainly result in a Regional implementation before the ratification, if the latter is required by Article 80 of the Constitution, even because, in this case, the international agreement is certainly lacking effectiveness for the Italian legal system ”. Consequently, the wording of Article 13, referring to the agreements stipulated but not ratified, cannot imply the possibility for the Regions to give execution – by means of the adoption of a legislative measure – to agreements that, from the point of view of international law, are not yet binding for the Italian republic (See P. Bilancia, Il cammino internazionale delle regioni: un altro banco di prova del federalismo italiano in G. Cataldi e A. Papa (eds.) Formazione del diritto comunitario ed internazionale e sua applicazione interna , Napoli, 2005, p. 161).
Therefore, the quotation of stipulated agreements has to be interpreted in the sense that, even if the Executive enters into a treaty in simplified form – without the need of adopting the procedure provided in Article 80 of the Constitution. – Regions are allowed to give implementation and enforcement to this treaty if it refers to a matter falling within the Regional powers. Indeed, the Corte Costituzionale held that “ a draft such as the one provided under Article 13 paragraph 1 a ) of the Statute may refer also to the enforcement of international agreements stipulated in simplified form and falling within the Regional powers, concurring with the State powers provided by Article 120 paragraph 2 of the Constitution ”. On the other hand, limiting the power of Regions to give enforcement to international agreements only to those which fall within the field of application of Article 80 of the Constitution, would not be consistent with the constitutional legal system. Moreover the wording of Article 117 paragraph 5 does not allow such a limitation. One should then wonder if Article 6 of La Loggia Law breaches the Constitution, whereas it limits the power of Regions to implement agreements entered into by the State only to those cases in which the ratification procedure is required.
The complaint concerning the missing explicit reference in Article 13 of Emilia Romagna Statute, to the procedural rules of the State which shall govern the implementation and the enforcement of agreements entered into by the State, has been resolved by the Court as a too much formalistic challenge. The Court found that it is, indeed, logical, in the framework of the constitutional system, that the rules of procedure, provided by both Article 117 paragraph 5 of the Constitution and Article 13 of Emilia Romagna Statute, have to be adopted by the Italian Parliament. These rules are supposed to regulate the exercise of subsidiary powers by the State in the case of non-performance by the Regions and autonomous provinces. The issue raised by the Italian Government has been settled by the Corte Costituzionale with a few lines: “ the stated compliance of the rules of procedure provided by the law has to be interpreted, both literally and on the basis of the constitutional legal system, as referred to the rules of procedure set forth by State law ”.
As a result, the Court rejected the complaints made by the Presidency of the Council of Ministers about the provision of Article 13 paragraph 1 of the Emilia Romagna Statute, by holding that the interpretation of the said provision is consistent with the constitutional legal system. Nevertheless, the Court missed the opportunity to clarify the exact meaning to be attributed to the terms implementation and execution of international agreements. Common interpretation and practice do not allow to establish whether the term execution, if used together with implementation, has to be interpreted as referring to the power of Regions to issue the ordine di esecuzione (implementation order) of the treaties stipulated by the State but involving matters falling within Regional powers ( Contra see B. Conforti, Diritto Internazionale , Napoli, 2002, p. 344). In our opinion, this interpretation would not be in conflict with the Constitutional system, as long as, even when a law of ratification is needed, the inclusion of ratification and implementation order in the same legislative measure is directed to save time in parliamentary activity. In fact the two measures can be kept quite distinct, on both logical and substantial grounds (See G. Cataldi, In tema di rapporti tra autorizzazione alla ratifica e ordine di esecuzione del trattato in Rivista di diritto internazionale , 1985, p. 520 ff.).
The second provision challenged by the Government, that is Article 49 of Emilia Romagna Statute, define the boundaries between the legislative powers and the executive powers of the Region. In particular, paragraph 2 provides that the Giunta regionale (the Regional executive branch) has the power to implement EU regulations within the limits established by the Regional law. The Government argued that this provision would breach Article 117 paragraph 5 of the Constitution, to the extent that it fails to make reference to the procedural rules enacted with State law to be complied with. However the Corte Costituzionale has rejected also this claim by holding that “ Article 49 of the Statute defines the boundaries between Regional legislative and executive powers, on the assumption that within such boundaries are defined solely with reference to the subjects falling within Regional powers ”. In other words, the challenged provision, contrary to the allegations of the Government, does not acknowledge a Regional power to execute EU regulations beyond the limits settled by Article 117 paragraph 5. On the contrary, the provision is aimed at requiring the Giunta regionale , when implementing EU acts, to comply with the provisions set forth by a Regional law: however such a rule may operate solely within the context of the matters falling within the powers of the Region

Relationship between municipal and international law
di A. Terrasi
(traduzione dalla lingua originale)

Regione in genere e regioni a statuto ordinario – Emilia Romagna – Statuto – Esecuzione degli accordi internazionali stipulati dallo Stato – Questione infondata di costituzionalità (Cost., art. 117)
Regione in genere e regioni a statuto ordinario – Emilia Romagna – Statuto – Esecuzione dei regolamenti comunitari – Potere normativo della giunta – Questione infondata di costituzionalità (Cost., art. 117)
Sentenza 6 Dicembre 2004, n. 379

In seguito all'approvazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, le regioni a statuto ordinario hanno intrapreso l'opera di redazione ed approvazione dei nuovi statuti regionali. La procedura di cui all'art. 123 Cost. – sensibilmente mutata con la novella costituzionale – ha comportato, per un verso, che gli statuti regionali non siano più, al livello formale, leggi del Parlamento e, per l'altro – al fine di garantire comunque la possibilità per l'Esecutivo di far valere eventuali incompatibilità tra gli statuti e la Costituzione – il riconoscimento, in capo al Presidente del Consiglio, del potere di sollevare la questione di legittimità costituzionale degli statuti entro trenta giorni dalla pubblicazione degli stessi (sul punto si veda M. Cecchetti e S. Pajno, L'autonomia statutaria delle regioni in G. Corso e V. Lo Pilato (a cura di) Diritto amministrativo e riforme costituzionali, Milano, 2006). Esercitando tale potere, il Governo italiano ha provveduto ad impugnare numerosi statuti regionali, tra cui quello dell'Emilia Romagna, approvato, in prima deliberazione, il 1 Luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 14 Settembre 2004.
La Corte Costituzionale , investita, quindi, della questione della compatibilità con il dettato costituzionale delle deliberazioni statutarie della regione Emilia Romagna, ha cercato di delineare i limiti entro i quali l'autonomia statutaria della regioni può liberamente esplicarsi. Con la sentenza 379 del 2004, in particolare, la Consulta , statuendo sulla compatibilità dello statuto dell'Emilia Romagna con il sistema costituzionale, ha preso posizione, sia pur incidentalmente, sull'estensione del potere delle regioni di dare direttamente esecuzione, nelle materie di propria competenza, agli accordi internazionali stipulati dallo Stato, nonché ai regolamenti comunitari.
Si deve molto brevemente ricordare che il nuovo art. 117 Cost. ha riformato in maniera sensibile la materia delle competenze regionali in funzione degli obblighi internazionali o comunitari. Prescindendo, in questa sede, dalla disposizione di cui all'art. 117 comma 1, relativa ai limiti, derivanti dal diritto internazionale convenzionale e dal diritto comunitario, che tanto il legislatore statale che quello regionale devono rispettare (sul punto si veda E. Cannizzaro, La riforma federalista della Costituzione e gli obblighi internazionali in Rivista di Diritto Internazionale n. 4/2001, pp. 921 e ss.) e concentrando l'attenzione sul tema dell'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti comunitari, si deve prendere spunto dal disposto dell'art. 117 comma 5, il quale prevede espressamente che le regioni (e le province autonome di Trento e Bolzano) provvedano “all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea”, sia pur nel rispetto delle norme di procedura dettate con legge statale.
Le censure avanzate dal Governo circa lo statuto della Regione Emilia Romagna avevano ad oggetto, tra gli altri, l'art. 13, comma 1 lett. a) e l'art. 49 comma 2, il primo relativo all'attuazione degli accordi internazionali ed il secondo concernente l'esecuzione dei regolamenti comunitari. La prima delle due disposizioni summenzionate si limita a prevedere che la regione, nell'ambito materiale delle proprie competenze, “provvede all'esecuzione ed all'attuazione degli accordi internazionali stipulati dallo Stato nel rispetto delle norme di procedura previste dalla legge”, riprendendo pressoché integralmente la formula utilizzata nel già citato art. 117 comma 5 Cost.
Due sono i motivi di incostituzionalità addotti dal Governo relativamente all'art. 13 dello statuto: innanzitutto si è eccepito che il riferimento agli accordi “stipulati” comporterebbe per la Regione Emilia Romagna il potere di dare esecuzione anche ad accordi per i quali l'art. 80 Cost. prescriva la ratifica, prima che il Parlamento adotti il relativo provvedimento legislativo. In altre parole, secondo il ragionamento del Governo italiano, il fatto che l'art. 13 dello Statuto si limiti a prevedere che, nelle materie di propria competenza, l'Emilia Romagna dia esecuzione agli accordi stipulati dallo Stato, potrebbe comportare, de facto , una violazione dell'art. 117 comma 2 lett. a) Cost. – ai sensi del quale lo Stato ha potestà legislativa esclusiva in materia di politica estera e rapporti internazionali – nella misura in cui, in seguito alla sola stipulazione di un accordo, la Regione potrebbe dare esecuzione allo stesso, prescindendo dalla volontà politica del Parlamento di esprimere il proprio consenso, con la legge di ratifica, all'assunzione degli obblighi dall'accordo derivanti.
La seconda censura relativa alla disposizione di cui all'art. 13 comma 1 lett. a) dello Statuto dell'Emilia Romagna – censura di carattere eminentemente formale – concerne invece la mancata indicazione della matrice necessariamente statale delle norme di procedura, nel rispetto delle quali la Regione può provvedere ad attuare gli accordi internazionali stipulati dallo Stato.
La prima delle due doglianze summenzionate è probabilmente riconducibile alla difformità tra la disposizione in discorso e l'art. 6 della legge 5 Giugno 2003, n. 131 contenente “disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 Ottobre 2001, n. 3” . Ai sensi di quest'ultima disposizione, infatti, le Regioni, nelle materie di propria competenza, provvedono direttamente ad attuare ed eseguire gli accordi internazionali “ratificati”, mentre l'art. 13 dello Statuto della Regione Emilia Romagna fa riferimento agli accordi “stipulati”. La Corte Costituzionale , ovviamente prescindendo dal disposto della legge La Loggia , si è limitata a verificare la compatibilità della disposizione regionale in discorso con l'art. 117 comma 5, rilevando che la disposizione impugnata può essere agevolmente interpretata in conformità al sistema costituzionale. Come infatti chiaramente statuito dalla Consulta, “il riferimento all'attuazione degli accordi internazionali stipulati dallo Stato e non anche ratificati non potrebbe certo legittimare un'esecuzione regionale prima della ratifica che fosse necessaria ai sensi dell'art. 80 della Costituzione, anche perché, in tal caso, l'accordo internazionale è certamente privo di efficacia per l'ordinamento italiano”. Il riferimento, nella disposizione regione, agli accordi “stipulati” e non anche “ratificati” non può, quindi, comportare che attraverso un intervento, sia pur di carattere legislativo, della Regione ricevano esecuzione accordi che – dal punto di vista del diritto internazionale – non sono ancora vincolanti per la Repubblica italiana (sul punto si veda P. Bilancia, Il cammino internazionale delle regioni: un altro banco di prova del federalismo italiano in G. Cataldi e A. Papa (a cura di), Formazione del diritto comunitario ed internazionale e sua applicazione interna , Napoli 2005, p. 161).
Conseguentemente, il riferimento agli accordi stipulati va letto nel senso che anche laddove l'Esecutivo provveda a stipulare un accordo in forma semplificata – non essendo quindi necessario il ricorso alla procedura di cui all'art. 80 Cost. – la Regione sia legittimata, qualora l'accordo incida su una materia di competenza regionale, a dare “attuazione ed esecuzione” allo stesso. La Consulta ha infatti affermato, sul punto, che “una formula come quella utilizzata appunto nell'art. 13, comma 1 lett. a) della delibera statutaria può riferirsi anche all'attuazione di accordi internazionali stipulati in forma semplificata e che intervengano in materia regionale, restando ovviamente fermi i poteri statali di cui all'art. 120 comma 2 Cost.”. Non sarebbe, d'altronde, coerente con il sistema costituzionale l'attribuzione alle regioni del potere di esecuzione solo per i trattati che ricadenti nell'ambito d'applicazione dell'art. 80 Cost., né la lettera dell'art. 117 comma 5 consente una limitazione siffatta. Si dovrebbe allora porre la questione della costituzionalità dell'art. 6 della già citata legge La Loggia , nella misura in cui limita il potere delle regioni di dare esecuzione agli accordi posti in essere dallo Stato ai soli accordi per i quali sia necessario far ricorso alla procedura di ratifica.
Per quanto attiene alla mancanza, nella disposizione di cui all'art. 13 comma 1 lett. a) dello statuto dell'Emilia Romagna, dell'espressa indicazione del carattere statale delle norme di procedura nel rispetto delle quali la regione può dare “attuazione ed esecuzione” agli accordi stipulati dallo Stato, si tratta, come già accennato, di un rilievo di carattere meramente formale, essendo infatti logico che le norme di procedura di cui all'art. 117 comma 5 Cost. – che devono, peraltro, determinare i criteri per l'esercizio del potere sostitutivo del Governo centrale nel caso di mancata adozione dei necessari atti esecutivi da parte della regione – vengano adottate dal legislatore nazionale. Tale censura mossa dal Governo è stata infatti liquidata dalla Consulta con poche righe: “l'affermato rispetto delle norme di procedura previste dalla legge non può che essere interpretato, sia in base al tenore letterale, sia in base ad una lettura conforme al dettato costituzionale, che come riferito alle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, di cui all'art. 117 comma 5 Cost.”.
La Consulta ha, in buona sostanza, ritenuto non fondate le censure mosse dal Governo relativamente alla disposizione di cui all'art. 13 comma 1 lett. a) dello statuto della Regione Emilia Romagna, indicando l'interpretazione di tale norma compatibile con il dettato costituzionale. Ciò nondimeno, la Corte ha perso l'occasione di chiarire il significato da attribuire alle nozioni di attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali. La prassi non consente infatti di stabilire se il termine esecuzione – se utilizzato in uno con attuazione – debba essere interpretato in senso tecnico, con il conseguente riconoscimento del potere delle regioni – incentrato sulla lettera dell'art. 117 comma 5 Cost. – di adottare l'ordine di esecuzione per gli accordi internazionali stipulati dallo Stato ma incidenti su materie di competenza regionale ( contra B. Conforti, Diritto Internazionale , Napoli, 2002, p. 344). Tale lettura non contrasterebbe, a nostro avviso, con il sistema costituzionale, dal momento che, anche laddove sia necessaria la legge di ratifica, l'inclusione di ratifica ed ordine di esecuzione in un unico strumento normativo avviene per ragioni di economia nell'attività parlamentare, potendo i due atti essere logicamente e materialmente ben distinti (sul tema si veda G. Cataldi, In tema di rapporti tra autorizzazione alla ratifica e ordine di esecuzione del trattato in Rivista di Diritto Internazionale n. 3/1985, pp. 520 e ss.).
Passando ad una brevissima analisi della seconda delle disposizioni statutarie impugnate dal Governo, si deve, innanzitutto, ricordare che l'art. 49 dello statuto dell'Emilia Romagna concerne la determinazione delle competenze di carattere legislativo e regolamentare affidate alla regione. Il comma 2, in particolare, prevede che la Giunta regionale disciplini l'esecuzione dei regolamenti comunitari nei limiti stabiliti dalla legge regionale. Secondo il Governo tale previsione violerebbe il disposto dell'art. 117 comma 5 Cost. laddove omette il richiamo al rispetto delle norme di procedura stabilite con legge dello Stato. La Corte ha però ritenuto non fondata la questione di costituzionalità, affermando che “l'art. 49 della delibera statutaria disciplina in generale i rapporti fra le leggi ed i regolamenti regionali, dando per presupposta la titolarità da parte della Regione dei poteri normativi nelle varie materie e pertanto non pone anche in questa sede il problema dei limiti sostanziali e procedimentali di questi ultimi”. In altre parole, la disposizione impugnata non è volta a riconoscere alla regione un potere esecutivo, relativamente agli atti comunitari, che vada oltre i limiti previsti dall'art. 117 comma 5. La ratio della norma è, viceversa, ravvisabile nella sottoposizione dell'adozione di atti esecutivi di regolamenti comunitari, da parte della Giunta, al rispetto dei limiti fissati dal legislatore regionale, tutto ciò presupponendo la competenza ratione materiae del legislatore regionale stesso.