Verso il giusto processo tributario
Convegno - Roma 20 novembre 2007 - ore 14.30 - Aula Magna della Corte di cassazione
Brevi considerazioni del prof. Andrea Amatucci sul tema

            I giudici delle Commissioni tributarie  sono laici , in quanto svolgono anche altra attività nella  qualità di  commercialisti, avvocati (non nel campo tributario e  perciò approfondiscono altre materie),  dipendenti della pubblica amministrazione (in pensione o in servizio presso uffici diversi da quelli finanziari),   ufficiali della Guardia di finanza ed avvocati dello Stato a riposo.
            Si riscontra, da una parte, un’evidente difficoltà di molti giudici laici tributari   a giudicare secondo obiettività  e,  dall’altra,  una loro  provenienza  che  spesso costituisce  un fattore implicito ed inconsapevole per decidere in senso contrario o favorevole all’Amministrazione finanziaria. Così, il giudice laico tributario, se  è o era dipendente dell’Amministrazione pubblica,  sembra a volte tendere  corporativamente  a giustificare certe carenze ed inefficienze amministrative; simmetricamente il giudice laico tributario, se  è anche professionista,  è spesso portato, spontaneamente ed inconsciamente, a privilegiare le eccezioni  processuali che trovano il loro humus più fertile  nell’inefficienza burocratica, recependo a volte nel proprio convincimento lo stato di scontentezza, di insoddisfazione e di mancanza di fiducia verso l’attività accertativa dell’Amministrazione finanziaria conseguente dalla sua esperienza professionale e di contribuente.
            La conoscenza del diritto tributario sostanziale e processuale, infatti,  non è prevista come requisito indefettibile per il reclutamento dei  giudici laici tributari.
            Questi, perciò non operando a tempo pieno, non sono terzi ed indipendenti, per cui non è  garantita  la loro imparzialità. Manca così  ai giudici laici tributari  la terzietà   e l’imparzialità, in violazione del 2°  comma dell’art. 111 Cost., sul giusto processo.
            Il giudice tributario deve essere “togato”, cioè di ruolo, nominato per concorso pubblico e deve svolgere esclusivamente  funzioni giurisdizionali. Solo in tal modo avrà i requisiti della terzietà   ed imparzialità , voluti dall’art. 111 Cost, 2° comma,  per garantire il giusto  processo tributario.
            La giurisdizione tributaria, al contrario di quella ordinaria (civile penale) o amministrativa,  non è perciò esercitata da magistrati  togati. Solo il Presidente è un giudice togato,  il quale però svolge contemporaneamente, come attività principale, la funzione di giudice civile o penale o amministrativo e pertanto il proprio impegno nelle Commissioni tributarie è marginale. E se è vero che una giurisdizione può essere esercitata  anche  da giudici onorari (“laici”), che svolgono anche altre attività,   è anche vero che non può essere esercitata   solo  da giudici onorari, tranne il Presidente, come invece  previsto  nell’attuale sistema processuale tributario. Le nostre Commissioni  tributarie  sono perciò  solo parzialmente  Organi giurisdizionali.
            Uno studio comparato delle legislazioni processuali tributarie dei principali  Paesi europei,  condotto da questa Associazione forense  e conclusosi con un Convegno  preliminare, che si è svolto nell’Università di Napoli Federico II  con la partecipazione  di docenti di diritto tributario di quei Paesi ed i cui atti sono pubblicati nella “Rivista di Diritto  tributario internazionale”  nel 2005,   induce a riflettere sulla necessità ed urgenza di portare a compimento tale evoluzione verso il giusto processo, affinché  il nostro sistema processuale tributario si avvicini  a quelli degli  altri principali  Paesi europei. Il processo tributario, per quanto  non rientri tra le materie oggetto di armonizzazione delle legislazioni nazionali dei Paesi aderenti all’Unione Europea, incide indirettamente sui principi contenuti negli  articoli 94 e 96 del Trattato, i quali impongono l’eliminazione delle disparità di trattamento fra le normative nazionali,  che ostacolino la realizzazione del mercato interno  e  che falsino le condizioni di concorrenza.
            In tale ottica è da segnalare che le legislazioni nazionali dei  Paesi europei più avanzati  risultano rispettare le condizioni  del giusto processo  voluto anche dalla nostra Costituzione. In Germania, in  Francia ed in  Spagna i giudici tributari degli Organi giurisdizionali sono tutti togati  e solo in Germania nel Tribunale tributario di  primo grado sono presenti due giudici  laici e tre togati.
            La realizzazione del giusto processo  tributario costituisce perciò  anche un obbligo indirettamente  posto dall’ordinamento comunitario  per garantire  ai contribuenti italiani  le stesse garanzie processuali riconosciute  dagli ordinamenti degli altri Paesi  più avanzati di Europa.
Non assumono alcuna rilevanza in proposito, ai fini del perseguimento di un giusto processo tributario, le rivendicazioni formali che animano altri progetti di riforma e che  si limitano solo a mutare  la  denominazione degli organi di giustizia tributaria (“Tribunale Tributario” piuttosto che Commissione Tributaria Provinciale e “Corte di Appello Tributaria” invece di Commissione  Tributaria Regionale), ad ampliare ulteriormente la loro competenza (estensione alle liti previdenziali) ed ad adeguare le retribuzioni  economiche dei giudici laici a quelle dei giudici  togati, ferma restando la natura  “laica” del giudice tributario. Sarebbe opportuno che la nuova qualifica da attribuire alle attuali Commissioni fosse  accolta e le retribuzioni aumentate,  a condizioni però che il giudice laico tributario divenisse  togato e perciò il processo tributario divenisse giusto.   
            Inoltre i giudici laici sono retribuiti da una delle parti del processo, precisamente dal Ministero dell’economia e delle finanze, e sono assistiti da personale amministrativo, dipendente dallo stesso  Ministero.
            Dovrebbe essere garantita la parità delle parti  nel processo tributario in attuazione di un'altra condizione, posta dall’art. 111 Cost., 2°comma, del giusto processo.
            Pertanto i giudici  tributari ed il personale amministrativo, che dovrebbe costituire le cancellerie e non più le segreterie, dovrebbero essere  amministrati dal  Ministero di Giustizia, istituzionalmente competente e naturalmente deputato alla gestione della giustizia in tutti i suoi settori,  non escluso quello tributario.
            La riforma della giurisdizione tributaria che  si propone si basa, perciò,   sulla trasformazione degli attuali giudici laici,  che compongono le Commissioni tributarie provinciale e regionale, in magistrati tributari togati,  prevedendo, però in analogia con quanto stabilì la legge in via  transitoria per i TAR all’atto della loro istituzione,  una sessione di concorsi riservata esclusivamente agli attuali componenti delle Commissioni tributarie. Coloro che non superassero tale  concorso o  non lo sostenessero,   potrebbero conservare lo  status  attuale sino al raggiungimento  dei limiti di età.  Terminata tale fase transitoria, i concorsi diverrebbero aperti a tutti, come lo sono i concorsi di magistratura ordinaria. 
            Considerato che gran parte delle controversie pendenti sono di modesto ammontare,  potrebbe essere  prevista l’istituzione   di un giudice monocratico cui devolvere tali liti.
            Altra condizione  del giusto processo, posta dall’art. 111 Cost., 2° comma,   è la ragionevolezza sulla sua durata, richiesta  anche dall’art. 6, primo comma, della Convenzione europea  dei diritti dell’Uomo.
            La V^ sezione della Cassazione risulta allo stato  “oberata” da un numero sempre maggiore di liti portate alla sua pronuncia per motivi di legittimità,  controversie che  i precedenti giudici di merito non sono riusciti a sfoltire. La quantità delle controversie pendenti innanzi alla V sezione della  Cassazione  (alcune decine di migliaia)  sempre in crescita,  nonostante il notevole ed apprezzabile impegno del  Presidente e dei Consiglieri, vanifica il requisito della durata ragionevole che il processo tributario dovrebbe rispettare nel suo complesso, perché, se è vero che i giudizi di merito si esauriscono nell’arco di pochi  anni, è altrettanto vero che il  tempo  medio  di attesa per discutere il ricorso in Cassazione è di diversi anni.
            Alla luce anche delle esperienze degli altri Paesi europei ed ispirandosi nel contempo alla tendenza generalizzata in altri settori della giustizia di cercare strumenti di deflazione, andrebbe previsto almeno un grado di un procedimento amministrativo obbligatorio e preliminare dinanzi ad una Commissione amministrativa, organo della stessa Amministrazione finanziaria (assorbendo in questo strumento  quelli attualmente vigenti dell’ ”accertamento con adesione”, rimesso alla mera facoltà delle parti, e della “conciliazione”, che presuppone già l’instaurazione della lite, e del “concordato”,  stabilito occasionalmente da singole leggi per periodi determinati). Tutto ciò consentirebbe di far giungere al “giusto processo tributario”,  di natura perciò giurisdizionale innanzi a giudici togati, il  minor numero di controversie.   Infatti, come risulta  dalla relazione dei professori tedesco, francese e spagnolo al  Convegno preparatorio di  Napoli,  il filtro della Commissione amministrativa (di uno o due gradi)  riduce enormemente ( del 92.5% in Germania)  il numero di ricorsi che pervengono agli Organi  giurisdizionali. Il ruolo di filtro  della Commissione amministrativa sfoltirebbe enormemente il numero  dei processi pendenti  innanzi alla V sezione della  Corte di Cassazione.
            Infine, è da segnalare che l’esperienza positiva del processo tributario in  Cassazione ci insegna, ed in tal senso ci è di conforto, che la specificità della materia tributaria impone che nel processo tributario operino tanto un giudice  qualificato ed imparziale, quanto difensori altrettanto qualificati che assistano in giudizio le parti e migliorino quindi la qualità del contraddittorio, costituendo quest’ultimo una premessa essenziale per una decisione giusta e l’altra  condizione del  giusto processo  richiesta dall’art. 111 Cost., 2° comma. La presenza negli Organi  giurisdizionali  di primo e secondo grado di un giudice professionalmente qualificato, che a tempo pieno tratti  la materia tributaria  e ne divenga  specialista, è altresì garanzia per la realizzazione di quel filtro significativo  per le controversie che giungono in Cassazione.
            E’ auspicabile che questo Convegno contribuisca ad  indurre  il Ministro di Giustizia a  fissare i principi generali del futuro  processo tributario e ad affidare ad una Commissione di esperti  l’elaborazione di un disegno di legge che li recepisca.
            Il progetto proposto, in attuazione dell’art. VI delle disposizioni transitorie e finali della Costituzione, che impone la  revisione degli organi speciali di giurisdizione  entro cinque anni  che è un termine non perentorio,  riscuoterebbe umani consensi in tutte le categorie  coinvolte nel processo tributario.
            Sarebbero  infatti di accordo con tale progetto  innanzitutto gli attuali   giudici laici  delle Commissioni tributarie,  a cui sarebbe offerta la possibilità, previa prova di idoneità a loro riservata, di divenire giudici togati ed in alternativa  restare nello stato attuale però  amministrati dal Ministero di Giustizia. Alla cessazione del  servizio dei  giudici  laici  non trasformatisi  in giudici  togati, i  posti vacanti verrebbero messi a concorso esterno.
            Sarebbe favorevole anche il personale  attuale delle segreterie delle Commissioni Tributarie che aspira ad ottenere  il  passaggio alle dipendenze del Ministero  della Giustizia.
            La Corte di Cassazione, sez. V,  beneficerebbe dell’auspicata notevole  riduzione  dell’attuale  carico di pendenze,  riducendo fortemente e gradualmente  i tempi decorrenti dalla presentazione del ricorso all’emanazione  della relativa sentenza.
            L’Amministrazione finanziaria riscuoterebbe i tributi in base a  sentenze passate  in giudicato più sollecitamente e più giustamente. Il Ministero dell’economia e  delle  finanze gestirebbe pienamente le future Commissioni  amministrative.
            Il contribuente non dovrebbe più attendere dieci anni circa per giungere alla conclusione di tutti i gradi del  giudizio ed  avrebbe  le stesse garanzie  riconosciute agli  altri contribuenti europei.
            I difensori  attuali abilitati innanzi alle Commissioni tributarie (avvocati, dottori commercialisti ed altre categorie  per particolari controversie) eserciterebbero innanzi  alle nuove  Commissioni amministrative e continuerebbero ad esercitare innanzi  al Tribunale  tributario  ed alla  Corte di Appello tributaria, nuova qualifica delle attuali Commissioni Tributarie. Anche se negli altri Paesi  europei  e negli altri processi in Italia innanzi agli Organi giurisdizionali, al fine di realizzare in pieno il giusto  processo,   possono difendere solo  gli avvocati, questi  continuerebbero a godere dell’esclusività di difesa innanzi alla Corte di Cassazione, che è appunto giudice di legittimità.     
            L’impegno finanziario  richiesto  sarebbe distribuito negli anni  e consisterebbe nel costo  delle  nuove Commissioni  amministrative gestite   dal Ministero dell’economia e finanze. Però i suoi componenti potrebbero  essere laici  e pertanto retribuiti “a gettone” come i giudici onorari, perché  quella fase è preliminare al giusto processo,  innanzi agli organi  giurisdizionali  e mira  a svolgere un ruolo fondamentale di filtro.
            L’altra spesa  sarebbe  costituita dall’assunzione  nei ruoli di parte dei giudici togati che compongono le attuali   Commissioni  tributarie per garantire il giusto processo. Però il ruolo di filtro  che svolgerebbe la Commissione amministrativa,   come è   provato dall’esperienza  degli altri Paesi  europei più avanzati, provocherebbe  gradualmente   l’enorme riduzione dell’organico dei giudici togati appartenenti alle attuali Commissioni tributarie. Quindi, superata la fase transitoria,   si giungerebbe ad un numero significativo  di giudici laici retribuiti a gettone, presenti nelle Commissioni amministrative, e ad un numero molto  limitato di giudici togati, di ruolo, presenti nei Tribunali e nelle Corti di appello tributarie  ed in parte anche monocratici per le questioni di valore ridotto.