Il Parlamento torna protagonista della sessione di bilancio: ma la degenerazione della Finanziaria appare ormai inarrestabile
del prof. Raffaele Perrone Capano

L’approvazione da parte del Senato della Legge Finanziaria 2008, dopo un ampio confronto parlamentare e senza ricorrere al voto di fiducia, costituisce un’inversione di tendenza di grande rilievo, che non merita di essere liquidata in modo semplicistico, come ha fatto l’ex direttore della Confindustria Cipolletta sul “Sole 24 Ore”.
Certo la manovra di bilancio, dopo il voto del Senato, risulta appensantita di oltre 2 miliardi di Euro di nuova spesa; ma l’impianto della Finanziaria resta sostanzialmente quello proposto dal Governo Prodi, che corregge in senso negativo i tendenziali di finanza pubblica per il 2008, con un incremento della spesa di oltre mezzo punto di PIL, finanziato con un ulteriore giro di vite fiscale.
L’idea che il ricorso alla fiducia avrebbe risolto ogni problema, e reso più coerente la manovra, appare, tenuto conto degli attuali equilibri parlamentari, non solo semplicistica ma in qualche misura anche fuorviante.
La Legge Finanziaria, introdotta a partire dal 1978 per rendere più flessibile la manovra di bilancio, vincolata al quadro normativo preesistente, ha subito in 30 anni una serie di trasformazioni, connesse con l’evoluzione del sistema politico ed istituzionale, che ne hanno trasformato radicalmente la funzione originaria.
L’attuale processo involutivo, che ha attraversato, occorre sottolinearlo, tutta la passata legislatura, è uno dei frutti avvelenati della riforma costituzionale pseudo-federalista del 2001, la quale ha destrutturato lo Stato senza porre neppure le premesse, sul piano finanziario ed istituzionale per favorire un effettivo sviluppo del sistema delle autonomie.
Da un lato la più parte delle nuove competenze legislative, attribuite dalla riforma del Titolo V alle Regioni, sono restate sulla carta, per l’obiettiva impossibilità di trasferire al sistema decentrato risorse tributarie per oltre 300 miliardi di Euro, espressive di reale autonomia finanziaria, ed idonee a responsabilizzarne i centri di spesa; un modello quindi che non migliora l’efficienza-efficacia della spesa, ed introduce nuove esternalità negative.
Dall’altro, la sottrazione al Parlamento della potestà legislativa, nelle materie attribuite alla competenza delle Regioni, ha reso la legislazione concorrente una mera funzione nominalistica: il legislatore nazionale non può infatti affiancare alla legislazione regionale, norme generali o di coordinamento, come avviene ad esempio in Germania, e assicurare una rappresentanza adeguata agli interessi unitari non frazionabili.
Situazione abnorme, con esiti particolarmente negativi in campo economico, in cui più evidenti appaiono le esigenze di coordinamento, anche alla luce dei vincoli comunitari.
L’involuzione della Legge Finanziaria non è quindi solo il frutto di politiche pubbliche più o meno criticabili, ma la conseguenza di una involuzione poco meditata del modello istituzionale, che avendo sottratto di fatto al Parlamento l’attività legislativa ordinaria (nelle residue materie di competenza statale la legislazione è ormai solo eventuale) ha concentrato la sopravvivenza stessa della funzione parlamentare nella legislazione di bilancio.
D’altra parte è lo stesso Governo ad aver favorito questa tendenza, concentrando nella Legge Finanziaria tutte quelle iniziative legislative a carattere ordinamentale o rappresentative di micro-interventi, che dovrebbero invece essere prerogativa della legilazione ordinaria. La Legge Finanziaria 2008 è comunque una legge parziale; il Decreto Legge collegato alla Finanziaria (una soluzione anomala inaugurata da Tremonti nel 2005) contiene infatti disposizioni impropriamente sottratte alla legislazione di bilancio, per un importo vicino a quello della Finanziaria (7,5 miliardi di Euro).
Sotto questo profilo la riclassificazione degli interventi per missioni e programmi che caratterizza la Finanziaria 2008, sulla scia della riforma del bilancio attuata in Francia tra il 2002 ed il 2006, ne evidenzia il carattere nominalistico, non essendo affiancata dalla riforma delle procedure che, sole, potrebbero assicurare al bilancio quella flessibilità che costituisce la premessa per un miglioramento della qualità della spesa pubblica.
Dal punto di vista delle novità fiscali, si possono esprimere solo alcune valutazioni di tendenza rinviando al testo definitivo per un’analisi compiuta.
Una prima osservazione riguarda il modo del tutto anomalo con cui sono state contabilizzate le entrate tributarie nel 2007.
Con la trimestrale di cassa del mese di marzo 2007 e poi con il disegno di legge di assestamento di bilancio presentato a luglio, il Governo ha fatto emergere maggiori entrate pari a circa un punto di PIL. Su questo dato, privo di alcun valore giuridico, in assenza dell’approvazione parlamentare avvenuta solo il 2 ottobre, il Governo ha appoggiato il Decreto Legge di luglio e quello di fine settembre di accompagnamento alla Finanziaria, incrementando la spesa di circa un punto di PIL.
In conseguenza di questo modo di procedere a dir poco disinvolto, il saldo di bilancio del 2008 sarà praticamente lo stesso ereditato dall’ultima Finanziaria di Tremonti (sul restyling dei conti operato nel 2006 in conseguenza della nota sentenza della Corte di Giustizia sulla detraibiltà dell’IVA sugli autoveicoli è meglio sorvolare), con una pressione fiscale superiore di circa un punto (43,2%-43,3% contro una pressione fiscale del 42,3% nel 2006). L’economia italiana, trainata nel 2007 essenziamente dalle esportazioni e da alcuni consumi di beni durevoli, alimentati dal credito al consumo ed incentivati fiscalmente, è, a partire dal secondo semestre, in singolare coincidenza con i maggiori versamenti fiscali di luglio-agosto, in frenata. Anche la maggiore dinamica delle imposte dirette nei primi 9 mesi del 2007 (+6,5%) rispetto alle indirette (+5,2%) raffrontata al primo trimestre in cui le imposte indirette (+5,8%) erano cresciute più di quelle dirette (+5,3%) costituisce una spia di questa tendenza al rallentamento dell’economia, a cui la componente fiscale ha dato un contributo di rilievo.
Sul piano strettamente fiscale, senza contare le misure di incentivazione a carattere tributario, sparse lungo tutto il testo della Legge Finanziaria, si possono contare oltre 300 nuove norme o modifiche di precedenti dsposizioni.
Misure, beninteso, che non riguardano micro-interventi settoriali, ma incidono profondamente sul sistema impositivo d’impresa, perché investono sia l’IRES, sia l’IRAP, sia il particolare regime tributario previsto per i contribuenti marginali e minimi.
Certo l’approvazione parlamentare di questo caleidoscopio di disposizioni fiscali, anche per le misure correttive introdotte, rappresenta un evidente passo avanti rispetto a quanto avvenuto l’anno precedente con la riforma dell’imposta personale, divenuta legge senza che il Parlamento l’abbia potuta esaminare neppure in Commissione.
Ma la natura stessa e la complessità delle leggi tributarie rendono, a mio parere, la sessione di bilancio e la Legge Finanziaria strumenti inadeguati per introdurre riforme nell’ordinamento tributario.
Si tratta infatti, non solo e non tanto, di assicurare la coerenza tecnica delle singole disposizioni che introducono nuovi istituti fiscali, o ne modificano la disciplina preesistente, ma di garantire chiarezza e trasparenza degli effetti distributivi delle nuove disposizioni tributarie introdotte nel sistema impositivo; e qui il confronto parlamentare non può essere condizionato nei ristretti termini della sessione di bilancio.
Sotto questo profilo appare evidente il limite della riforma dell’IRES (riduzione dell’aliquota di 5,5 punti percentuali), che affianca a tale diminuzione una serie di interventi sui limiti alla deducibilità degli interessi passivi e sul regime degli ammortamenti, che incideranno in modo differenziato sulle imprese, a seconda del livello di indebitamento o di quello degli investimenti: in misura comunque non trasparente, e con un aggravio sicuro per quelle minori.
Certo la nuova IRES elimina le inutili complicazioni della “capitalizzazione sottile”, ma l’idea che, per incentivare la capitalizzazione del sistema produttivo, la strada migliore sia quella di aggravare i costi fiscali delle imprese sottocapitalizzate appare quanto meno singolare.
Anche il nuovo regime opzionale per i contribuenti marginali e minimi, per l’analisi del quale bisognerà attendere il testo definitivo, sembra allo stato poco più che un’ottima idea in cerca di una sistemazione giuridica meno improbabile ed evanescente; altrimenti costituirà la premessa per un futuro condono.
In definita la linea di politica tributaria per il 2008 appare in continuità non solo con quella dell’anno che sta per concludersi, ma riprende gli indirizzi di fondo di quella attuata nella seconda metà degli anni ’90.
Purtroppo le condizioni imposte dalla competizione internazionale sono molto diverse rispetto agli anni ’90, e non si aumenta certo la competitività del sistema con tassi di crescita del prelievo pari a circa il doppio rispetto all’aumento del PIL, nel settore del lavoro dipendente privato, o addirittura multipli, per i redditi d’impresa e l’IRAP.
L’uso sapiente degli strumenti di illusione finanziaria per mascherare gli effetti di interventi, motivati da obiettivi condivisibili di contrasto all’evasione, ma che hanno effetti generalizzati innanzitutto a carico dei contribuenti corretti, può fuorviare nel breve periodo qualche osservatore distratto o compiacente; ma i dati sull’andamento del gettito tributario, pubblicati periodicamente dal MEF, parlano al riguardo da soli.
Anche le riduzioni fiscali (riduzione ICI prima casa, detrazione affitti, bonus incapienti) non si sottraggono a riserve, sia perché finanziate in gran parte con interventi che limitano i costi deducibili, con l’effetto fiscale dell’aumento del costo dell’energia, e con il drenaggio fiscale, sia per l’assenza di un disegno coerente di alleggerimento delle imposte in sintonia con il principio di capacità contributiva.
L’intervento pasticciato sull’ICI, motivato dall’obiettivo di dare una copertura di principio alla indeducibiltà delle imposte locali da quelle erariali sul reddito, che avrebbe senso in uno stato federale, è in realtà in evidente contrasto con l’articolo 119 della Costituzione che tiene conto della diversa capacità fiscale per abitante dei territori; in un sistema che, lo ha ribadito propro in questi gioni la Corte Costituzionale, si fonda sul principio dell’autonomia delle Regioni, ma non è uno Stato Federale. In ogni caso l’effetto di alleggerimento per le famiglie sarà minore rispetto all’incremento delle imposte connesso con il drenaggio fiscale.
Quanto alle misure a favore degli incapienti, contenuta nel Decreto Legge di accompagnamento della Finanziaria, l’idea, è senz’altro ottima, ed infatti l’opposizione ha votato a favore del suo raddoppio! Ma in un sistema caratterizzato da irregolarità di massa, qualsiasi modello che adotti schemi di imposta negativa, non risolve i problemi di disagio sociale e premia inevitabilmente alcuni milioni di furbi. Il reale disagio delle famiglie povere è il risultato di situazioni complesse, che non possono essere ignorate, o risolte con una mancia che vale meno di 300.000 lire; ma nella logica di una sussidiarietà conclamata a parole ed ignorata nei fatti, quei mezzi potrebbero essere assai meglio impiegati assegnando allo scopo risorse vincolate ai Comuni, e incentivando il terzo settore.
In conclusione, anche nel 2008, la pressione fiscale continuerà a crescere di quache decimo di punto, sia perché la Finanziaria sottostima anche quest’anno la dinamica delle entrate, sia perché le conseguenze del rallentamento dell’economia si ripercuoteranno soprattutto sul gettito del 2009; ed in quel caso, purtroppo, si potrà parlare realmente di “effetto Visco”.


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