Innovazione e diritto

Illusionismo finanziario e crisi della democrazia parlamentare tra aumento della spesa pubblica, crescita dissimulata delle imposte e relativi tesoretti virtuali
di Raffaele Perrone Capano

Sommario: 1. Illusione finanziaria e governo della Finanza Pubblica – 2. Alcune linee di politica tributaria nella finanziaria 2008 – 3. La crescita delle entrate nel 2007 anticipa in Italia il brusco rallentamento dell’economia mondiale – 4. Recupero dell’evasione ed incremento del gettito tributario: alcune evidenze empiriche

1. Illusione finanziaria e governo della Finanza Pubblica
Quando, molti lustri orsono, in un’Italia di cui si è persa anche la memoria, Amilcare Puviani pubblicava la sua “Teoria dell’illusione finanziaria”, certo non poteva immaginare che, a oltre un secolo di distanza, avrebbe trovato alla guida dell’economia italiana nella coppia Visco Padoa-Schioppa degli esecutori così diligenti e fantasiosi delle sue idee. In questo campo un ruolo primario va riconosciuto al Vice Ministro On. Visco, che, in posizione più defilata rispetto al 1997, combinando abilmente cultura finanziaria ed esperienza politica ha realizzato una riforma dell’IRPEF i cui effetti, proprio per i loro contenuti, (sostituzione delle deduzioni con le detrazioni d’imposta nell’IRPEF, riduzione dell’ampiezza degli scaglioni, cambiamento delle modalità di versamento delle addizionali IRPEF regionale e comunale, spostamento dei termini dell’autotassazione da giugno a luglio) rendono difficilmente confrontabili rispetto al periodo precedente sia i dati relativi al gettito dell’IRPEF riformata, sia i profili distributivi.
Consentono quindi di rendere meno percepibile un incremento del prelievo, comprensivo delle addizionali locali, e al netto dell’incremento nominale del PIL, che sfiorerà a fine 2007 i 5,5 miliardi di Euro (contro le poche centinaia di milioni iscritti nelle tabelle allegate alla Legge Finanziaria 2007).
Ma d’altra parte come non restare ammirati rispetto alla fantasia del Ministro dell’Economia Padoa-Schioppa, che, con il pretesto dei risultati della lotta all’evasione comunicati periodicamente, ha battezzato “tesoretti” i maggiori incassi dovuti alla stretta fiscale operata con i decreti Bersani-Visco del 2006 e con la Finanziaria 2007.
Una vera e propria strategia comunicativa, finalizzata ad attribuire un carattere virtuoso attraverso il conclamato recupero dell’evasione fiscale, per cifre mirabolanti, ad una politica tributaria caratterizzata, in tutti i settori, da improvvisazioni diffuse, retroattività vessatorie, moltiplicazione degli adempimenti amministrativi, sistematico disinteresse per i principi; il tutto in un quadro tecnico a dir poco claudicante, sia normativo sia relativo agli effetti distributivi e di gettito delle innovazioni via via introdotte.
Chi scrive ha sempre riconosciuto al Governo ampia discrezionalità nella determinazione delle imposte, con il solo ovvio limite di rispettare i vincoli di trasparenza, di coerenza del sistema e parità di trattamento, imposti dall’ordinamento costituzionale, che qualificano la capacità contributiva; ha quindi evitato considerazioni critiche pur legittime, sugli effetti distributivi delle scelte tributarie del Governo, quando queste ultime non appaiano del tutto arbitrarie o in contrasto con il principio di ragionevolezza.
Questo doveroso self restraint rispetto ai singoli interventi normativi che hanno caratterizzato l’alluvionale produzione di disposizioni a contenuto tributario nell’ultimo anno e mezzo, non può evidentemente essere esteso ai profili sistematici del governo della finanza pubblica che, nel corso del 2007, hanno evidenziato una serie di criticità di tipo ordinamentale, a carattere sistemico. Criticità che si riflettono sui delicati equilibri tra i diversi poteri che caratterizzano i moderni sistemi democratici, e ne regolano il funzionamento fino a determinare, nell’evidente e crescente svuotamento della funzione parlamentare un vero e proprio corto circuito istituzionale.
Si pensi, ad esempio, alla prassi, inaugurata nella seconda parte del 2006, di sottostimare sistematicamente la dinamica reale delle entrate, e di ignorare gli effetti di gettito delle misure fiscali via via adottate; facendo emergere periodicamente tesoretti da destinare a copertura di maggiori spese. Nel corso del 2007 questa segmentazione delle entrate e delle spese è stata ulteriormente perfezionata dal Governo ed ha consentito di impegnare circa 13 miliardi di euro di nuove e maggiori spese, eludendo i vincoli anche di ordine costituzionale posti dalla legislazione di bilancio, e dallo Statuto del Contribuente.
La Corte dei Conti, nell’ultima relazione quadrimestrale sui conti pubblici, ha considerato “scorretta” la scelta di impegnare per decreto nell’estate del 2007 circa 6 miliardi di euro di maggiori entrate, senza la certezza che queste si sarebbero stabilizzate nella seconda metà del 2007 e senza la preventiva approvazione da parte delle Camere della manovra di assestamento del bilancio, avvenuta solo ad ottobre inoltrato.
Non credo che la vicenda possa essere derubricata ad una questione di semplice bon ton istituzionale; evidenzia infatti sostanziali profili di illegittimità, quando non di illiceità, spia di un deterioramento e di una confusione dei ruoli che investono direttamente Governo e Parlamento, e contribuiscono a diffondere nella comunità nazionale un senso generalizzato di incertezza, e di incapacità di affrontare in modo razionale le indispensabili riforme del sistema.
In assenza dell’approvazione della legge di assestamento del bilancio, mancava infatti lo strumento giuridico per dare esecuzione alle spese autorizzate con il decreto legge del luglio del 2007: questione quindi tutt’altro che formale.
Vi è poi un ulteriore profilo critico sostanziale: la frammentazione della spesa, tra decreto legge di luglio, decreto legge di accompagnamento alla legge finanziaria di ottobre e cosiddetto decreto milleproroghe di fine dicembre, ha sottratto in più riprese ad una valutazione parlamentare approfondita, decisioni di spesa per alcune decine di migliaia di miliardi delle vecchie lire; questo modo di procedere, parallelo all’esame parlamentare della legge finanziaria ha svuotato di fatto la sessione di bilancio della sua funzione naturale di legge di autorizzazione della legislazione finanziaria di entrata e di spesa, sulla base dell’indirizzo politico proposto dal Governo e del contemperamento dei diversi interessi espresso dal voto delle Camere, anche attraverso la possibilità di emendamento della Legge finanziaria.
Questione quest’ultima che non ha niente a che vedere con l’ipotesi ricorrente di porre un freno all’emendabilità del Bilancio; alla base della legge di bilancio ci sono infatti le leggi di entrata e di spesa già approvate dal Parlamento, e i limiti all’emendabilità si riferiscono quindi alla possibilità, riservata al Governo, di ritardare alcune spese ed anticiparne altre. Nella Legge finanziaria vi è invece la proposta formulata dal Governo di integrare la legislazione per realizzare il proprio indirizzo politico; il problema quindi non è quello di impedire al Parlamento di presentare emendamenti e di modificare la proposta del Governo, ma quello di evitare che la Legge finanziaria si trasformi in un omnibus che, da un lato limita il corretto esercizio della funzione legislativa da parte del Parlamento, dall’altro attrae a sé, assorbendola, l’insieme dell’attività legislativa delle Camere.
La sostanziale alterazione che ha investito la sessione di bilancio è tutt’altro che irrilevante anche dal punto di vista del diritto delle imposte, perché il ricorso al voto di fiducia che ormai accompagna senza eccezioni l’approvazione dei decreti legge, ha non solo sottratto al confronto parlamentare l’esame contenutistico delle diverse disposizioni tributarie, in violazione di precise disposizioni dello Statuto del Contribuente; ha per conseguenza determinato effetti, se possibile, ancora più evanescenti, dal punto di vista della partecipazione alla formazione dei processi decisionali nel procedimento legislativo, di quelli che si sarebbero avuti inserendo le stesse disposizioni nella Legge Finanziaria.
Riformare singoli spezzoni dell’ordinamento tributario, modificando le principali imposte, attraverso disposizioni ordinamentali incompatibili con la natura della legge finanziaria, oltre ad espropriare di fatto il Parlamento di una propria funzione fondamentale, non offre infatti alcuna garanzia, proprio per la natura della sessione di bilancio, circa i reali effetti economici e distributivi delle riforme proposte, che richiederebbero ben altri approfondimenti e verifiche tecniche, e l’inquadramento dei diversi interventi in un disegno sistematico che la legge finanziaria, per sua natura, non è in grado di assicurare.
Al riguardo è illuminante l’esperienza della riforma dell’IRE-IRPEF introdotta con la Finanziaria 2007. Nelle affermazioni del Governo essa avrebbe dovuto determinare un alleggerimento del prelievo per i contribuenti con redditi inferiori a 40.000 Euro ed un modesto aumento per quelli più elevati, con un incremento del gettito di poche centinaia di milioni di euro. Già a gennaio 2007 avevamo evidenziato, su questa rivista, il carattere del tutto irrealistico delle stime governative ed azzardato una forbice tra i 3 ed i 4 miliardi di maggiori entrate, come effetto della riforma dell’IRPEF, al netto della crescita del PIL nominale. La previsione peraltro si rivelerà a consuntivo assai prudente, sia per il forte aumento delle aliquote implicite, determinato dalla sostituzione delle deduzioni con detrazioni d’imposta decrescenti, sia per i maggiori oneri del tutto irrazionali che questo modello determina a carico dei redditi familiari, sia per gli effetti indotti sulle addizionali (in realtà sovrimposte) regionale e comunale all’IRPEF.
La conclusione è una sola: o il Governo ha sbagliato, e non sarebbe la prima volta, clamorosamente la stima, e allora avrebbe dovuto correggere, con l’ultima finanziaria, gli effetti distributivi più distorsivi della riforma del 2007, a carico dei contribuenti minori, delle famiglie e del lavoro dipendente; ovvero si è preso gioco del Parlamento, allo scopo di finanziare, attraverso la periodica emersione di maggior gettito fiscale, battezzato impropriamente tesoretto, un ulteriore aumento della spesa pubblica, senza doversi preoccupare della copertura, ed al di fuori dei meccanismi di controllo propri della legislazione di bilancio.
Probabilmente, vi è stata da parte del Governo sia la sottovalutazione degli effetti distributivi dell’IRPEF riformata, sia la necessità di procurare nuove entrate per finanziare le maggiori spese promesse, sia il disimpegno sindacale sulla questione dell’imposizione sui salari, almeno fino all’approvazione definitiva della legge di modifica del regime delle pensioni di anzianità introdotto dalla legge Maroni, che ha distolto l’attenzione da un tema, quello dell’eccesso di fiscalità che, ovviamente, non è nato a dicembre 2007.

2. Alcune linee di politica tributaria nella finanziaria 2008
Dal punto di vista tributario, la Finanziaria 2008 ripete lo schema del 2007, se possibile aggravandolo, perché riforma, con la stessa metodologia impropria e priva di trasparenza, adottata per l’imposta sul reddito personale, un tributo quale l’IRES, dalla struttura assai più complessa, che riguarda oltre un milione di imprese.
Un’imposta, la cui aliquota implicita è distribuita in modo tutt’altro che uniforme, a seconda della dimensione e della struttura organizzativa delle imprese, e che quindi richiederebbe, nel processo di riforma, un surplus di trasparenza e di chiarezza negli oneri distributivi, che l’inserimento nella legge finanziaria rende impraticabile. Questione tutt’altro che irrilevante, sia per le evidenti ricadute del regime di tassazione delle imprese sulla propensione ad investire; sia per il precedente della dual income tax, abolita precipitosamente da Tremonti nel 2002, dopo aver scoperto che i benefici di quel modello agevolativo avevano fatto risparmiare oltre dodicimila miliardi di lire su poco più di diciottomila a soli sei gruppi industriali!
Sulla riforma dell’imposta sui redditi societari, al momento, l’unico elemento sicuro disponibile è che il riferimento a quella tedesca dell’estate scorsa, cui sembrerebbe ispirarsi la nuova IRES appare del tutto improprio, non solo sotto il profilo contenutistico.
E’ vero che anche in Germania, se il costo dell’indebitamento supera il 30% dell’EBITDA, diviene indeducibile e quindi tassabile; ma l’imposta tedesca sulle società ha previsto comunque una franchigia di un milione di Euro, assente nella legge italiana, mentre la correzione introdotta dal Senato al testo del Governo, 100 volte inferiore è praticamente irrilevante.
La riforma tedesca ha infatti accompagnato la riduzione dell’aliquota con la previsione di una riduzione di gettito di 7 miliardi di Euro, mentre il presupposto della riforma dell’IRES è che il taglio dell’aliquota, pari a 5,5 punti, avvenga a costo zero, attraverso un allargamento degli imponibili che compensi integralmente la riduzione dell’aliquota nominale.
D’altra parte, per comprendere meglio gli effetti della riforma, è opportuno sottolineare che l’intervento sugli imponibili non è affatto lineare nel senso che il loro allargamento è condizionato dalla situazione di bilancio delle diverse imprese (indebitamento e ammortamenti); ne consegue che la riduzione di 5,5 punti dell’aliquota, realizzata a costo zero, determinerà effetti redistributivi, all’interno del variegato mondo delle imprese, non predeterminabili, anche di notevole entità, senza efficaci ammortizzatori transitori; il che comporta non pochi dubbi di legittimità della misura proposta, in punto di ragionevolezza, rispetto al principio di eguaglianza.
Ma questa non è la sola differenza rispetto al modello tedesco. E’ vero che anche la nuova imposta tedesca prevede l’allineamento dell’imponibile fiscale ai valori civilistici e la semplificazione, implicita nel nuovo modello IRES, è una novità sicuramente positiva, che merita apprezzamento. Ma proprio l’effetto redistributivo della riforma dell’IRES, assente nella legge tedesca, avrebbe dovuto consigliare, per elementari esigenze di trasparenza nella distribuzione di oneri e vantaggi, la scelta della legge ordinaria per la sua adozione.
Ma l’aspetto più critico, che rende il taglio dell’aliquota sostanzialmente un’operazione di maquillage, che non ridurrà l’onere del tributo per la stragrande maggioranza delle imprese italiane, emerge esaminando in dettaglio le novità dal lato delle basi imponibili. Il tetto della deducibilità degli interessi passivi superiori al 30% del risultato operativo lordo, che la legge tedesca accompagna con una franchigia di 1 milione di Euro, rende la norma tedesca sostanzialmente una disposizione a fini antielusivi.
Al contrario l’assenza di franchigia nella legge italiana (i 10.000 Euro introdotti dal Senato in sede di esame della Legge Finanziaria sono un centesimo rispetto alla franchigia tedesca ed evidenziano l’assenza nel legislatore di qualsiasi percezione circa la reale portata del problema), comporterà nell’immediato un aggravio d’imposta per le imprese maggiormente indebitate, imprevedibile e quindi irragionevole, e in prospettiva una riduzione degli investimenti. Ancora più discutibile l’abolizione degli ammortamenti anticipati e accelerati, uno dei pochi strumenti di incentivazione per le imprese consentiti dalle norme comunitarie, e l’allineamento ai valori civilistici, basati su parametri stabiliti all’inizio degli anni ’80, ormai del tutto irrealistici, senza averne preventivamente operato la revisione.
Questo aspetto in particolare evidenzia la frettolosità con cui è stata varata la riforma ed il rischio che a consuntivo la parità di gettito promessa venga sostituita da un ulteriore aumento del prelievo a carico delle imprese, le quali hanno versato nel 2007 al fisco oltre 73 miliardi di euro tra IRES e IRAP.
In definitiva, pur evitando generalizzazioni che potrebbero risultare semplicistiche, la nuova IRES (minore aliquota nominale applicata ad una base imponibile più ampia) sembra un abito costruito essenzialmente sulle esigenze delle imprese maggiori che avranno la possibilità, allineando la propria politica di bilancio ai principi contabili internazionali (IAS/IFRS, rigidi nelle regole, ma più flessibili nei risultati rispetto a quelli nazionali), di realizzare una programmazione fiscale più vantaggiosa sia rispetto al vecchio modello di bilancio fiscale, sia agli effetti fiscali del bilancio civilistico redatto in base ai principi contabili nazionali.
Operazione discutibile dal punto di vista giuridico, perché due imprese con il medesimo valore aggiunto potranno, a seconda dei principi contabili scelti per la redazione del bilancio, avere, nel breve periodo, un carico fiscale sensibilmente diverso; operazione comunque non priva di rischi perché la maggiore flessibilità dei risultati di bilancio redatti in base agli IAS determinerà a partire dal 2008 una netta rottura rispetto al modello previgente, basato sulla neutralità del prelievo tra le imprese, indipendentemente dai principi contabili (nazionali o internazionali) adottati per la redazione del bilancio. Con il rischio di una maggiore invadenza dell’Amministrazione Finanziaria, rispetto alle scelte operate dagli amministratori con il bilancio, e la possibile lievitazione di un nuovo contenzioso.
Le stesse considerazioni formulate per la riforma dell’IRES possono essere estese al nuovo regime fiscale per i contribuenti minimi, introdotto dalla Legge Finanziaria, spiace sottolinearlo, con un tasso di improvvisazione ancora più elevato, senza alcun raccordo con il regime ordinario dell’IRPEF ed approvato dal Parlamento praticamente senza alcun confronto.
I contribuenti minimi a cui è rivolto il nuovo regime dovranno operare la propria opzione a partire dal mese di gennaio 2008, sulla base di un testo scarno, introdotto con la Finanziaria, ed in assenza di qualsiasi seria informazione da parte dell’Amministrazione Finanziaria circa la convenienza ad aderire al nuovo forfettone; un comportamento che contrasta, prima ancora che con lo Statuto del Contribuente, con il buon senso.
Chi scrive sostiene da alcuni lustri la necessità di allineare il nostro regime di tassazione dei contribuenti minori a quello francese, che esclude dal regime ordinario di deducibilità dell’IVA circa 2 milioni di soggetti, e accompagna i vantaggi collegati a modelli di contabilità semplificata, con la partecipazione dell’Amministrazione finanziaria alla fase della dichiarazione (déclaration contrôlée).
L’iniziativa è quindi, a mio parere, ottima, e andrà perfezionata in futuro, ma l’assenza di qualsiasi raccordo con il regime ordinario di imposizione personale, l’abituale indifferenza ai principi, evidenti carenze di tecnica tributaria ed il modo estemporaneo con cui è stato introdotto nel sistema, ne compromettono purtroppo il risultato, sia in termini di convenienza e quindi di adesione da parte dei contribuenti, sia di ragionevolezza rispetto agli effetti ulteriori sui redditi di natura diversa, non sempre convincenti, che incidono indirettamente sulla convenienza ad aderire al nuovo regime fiscale, e pongono comunque interrogativi dal punto di vista della parità di trattamento, che potrebbero comprometterne la legittimità.
Basta rilevare ad esempio che il legislatore si è semplicemente dimenticato di raccordare il forfettone, introdotto dalla Finanziaria 2008, con il regime forfetario triennale, introdotto con la Finanziaria 2007, a favore delle nuove iniziative, che ha carattere temporaneo, ma è molto più vantaggioso. Ovvero che, per una infelice formulazione della norma che accomuna il limite previsto per l’acquisto di beni strumentali nel triennio (non oltre 15.000 euro) al canone d’affitto del locale adibito all’attività; praticamente tutti i contribuenti minori che non siano proprietari del locale di lavoro, non potranno aderire al forfettone.
Ma, a parte questi esempi che evidenziano il modo precipitoso ed estemporaneo con cui è stato concepito il nuovo regime fiscale, che dovrebbe essere estraneo all’esercizio della funzione legislativa, si possono evidenziare almeno quattro elementi di criticità di tipo sistemico, che richiederebbero soluzioni coerenti con l’impianto dell’imposta personale, in cui il nuovo regime dovrebbe inserirsi.
Il primo attiene al tetto indifferenziato di 30.000 Euro di ricavi sia per le attività di lavoro autonomo sia per le imprese minori. In Francia, significativamente, il tetto per le attività di lavoro autonomo che scelgono il regime per i contribuenti minori è allineato a quello italiano, mentre, per le imprese artigianali e commerciali, è maggiore di due volte e mezzo.
Il secondo si riferisce al rapporto con l’IRAP; l’esenzione prevista per chi sceglie il regime forfetario appare puramente virtuale, perché difficilmente contribuenti con ricavi tanto modesti presentano quel minimo di organizzazione autonoma che costituisce, anche per la giurisprudenza di legittimità, il presupposto per l’assoggettabilità all’IRAP.
Il terzo elemento, che si ricollega al primo, è rappresentato dall’assenza di un parametro di indicizzazione del tetto dei ricavi (30.000 euro) e dall’esclusione non solo dall’applicazione degli studi di settore ma dalla tenuta di qualsiasi elemento sia pure semplificato di contabilità, con il solo vincolo per le attività professionali di far transitare gli incassi per un conto corrente dedicato.
In una società caratterizzata da una quota imponente di economia irregolare, affidarsi esclusivamente alla tracciabilità appare a chi scrive un puro atto di fede in questioni che, beninteso, con la fede non hanno nulla a che vedere. Da questo punto di vista, a parte gli evidenti vantaggi connessi con la semplificazione gestionale, il nuovo regime sarà scelto prevalentemente da chi svolge un doppio lavoro, magari part-time, da chi opera prevalentemente nei servizi, da chi fa molto “nero” e da chi ha altri redditi.
Si tratta di situazioni non omogenee, alcune, come quelle che fanno molto nero non certo meritevoli di un regime fiscale premiale, ma tutte accomunate dal fatto che i vantaggi del nuovo modello di fiscalità per i contribuenti minimi, per aver adottato il sistema di tassazione separata, si rivelano particolarmente interessanti solo per chi ha redditi di natura diversa rispetto a quelli tassati in regime forfetario. Le irrazionalità e le disparità di trattamento che derivano da questo modo di procedere, confermano la riserva di fondo circa l’impossibilità funzionale di adottare misure di questo tipo con la legge finanziaria, proprio per il carattere attenuato del controllo di merito che caratterizza l’esercizio della funzione parlamentare nella sessione di bilancio.
Le evidenti carenze di tecnica tributaria e l’assenza di qualsiasi raccordo con gli scaglioni dell’imposta personale, richiamate in precedenza, evidenziano il quarto elemento di criticità; gli altri redditi, per esempio quelli immobiliari, in conseguenza del fatto che i redditi soggetti al forfettone sono sottoposti a tassazione separata, partono da zero. Ne deriva che gli altri redditi, di cui sia titolare un contribuente in regime forfetario, sono assoggettati, a parità di capacità contributiva, ad un regime fiscale più favorevole rispetto alla generalità dei contribuenti.
Uno sconto che da un lato mina l’essenza dell’imposta personale, senza alcuna esigenza reale, potendosi costruire un modello di imposizione agevolata per i contribuenti minimi, basato su una determinazione forfetaria vantaggiosa dei costi, senza scardinare il sistema dell’imposta personale; dall’altro non sembra rispondere a criteri di ragionevolezza.
Personalmente considero non da oggi l’attuale modello di imposizione personale, sedimentatosi nell’arco di 35 anni, irrazionale, poco efficiente, sostanzialmente ingiusto, e causa principale del proliferare dell’evasione, a partire dal lavoro dipendente e dell’economia irregolare, con effetti di trascinamento sull’insieme del sistema tributario.
Un modello, occorre sottolinearlo, che la legge 80/2003 di delega al Governo per la riforma del sistema tributario, attuata in modo molto parziale, aveva solo scalfito! Ed i cui effetti sull’incremento del gettito sia dell’imposta sul reddito personale, sia dell’IVA tra il 2005 e il 2006 andrebbero analizzati con più attenzione, proprio sotto il profilo della riduzione della convenienza ad evadere. Che rappresenta a mio parere la ragione che ha determinato una parte dell’aumento delle entrate in quel periodo, quantificate dal vice Ministro Visco in 12 miliardi di euro. Senza quindi alcuna necessità di ricorrere all’«effetto Visco», a cui, qualche osservatore senza pudore aveva addirittura attribuito carattere retroattivo.
Ma queste criticità non si risolvono, anzi si aggravano con interventi spot, poco attenti ai principi, alla parità di trattamento e alla necessaria coerenza del sistema, particolarmente importanti per realizzare finalmente un modello razionale di decentramento fiscale.

3. la crescita delle entrate nel 2007 anticipa in Italia il brusco rallentamento dell’economia mondiale
Se si passa dall’esame di alcune novità fiscali contenute nella Legge finanziaria al più ampio contesto dei conti pubblici, non mancano elementi interessanti.
I dati sul deficit di cassa nel 2007, che secondo le prime stime del governo sarebbero pari a 27 miliardi di Euro, in netto miglioramento (+7,6 miliardi) rispetto al 2006, evidenziano un positivo andamento della Finanza Pubblica, che da un lato rende meno problematico il pareggio di bilancio nei prossimi 3 anni, dall’altro sembra dare ragione all’azione di risanamento del bilancio avviata dal Ministro dell’Economia Padoa-Schioppa negli ultimi 18 mesi.
In realtà il quadro è alquanto più complesso e molto meno virtuoso, perché il fabbisogno di cassa del settore statale nel 2007 è stato fortemente influenzato da una serie di interventi legislativi, sia sul versante delle entrate, sia soprattutto su quello della spesa attuati, come abbiamo visto, al di fuori del sistema di regole anche di rango costituzionale che disciplinano il governo della Finanza Pubblica, quando non addirittura in aperto contrasto con esso.
Basti pensare alla favola dei “tesoretti”, rinvenuti periodicamente, metodologia attraverso cui il Governo ha cercato di dissimulare gli effetti di gettito dei decreti Bersani-Visco e della Finanziaria 2007, attribuendoli alla lotta all’evasione; e che ha consentito di finanziare nuova spesa pubblica e di darvi attuazione al di fuori delle normali procedure di bilancio, per cifre imponenti (oltre 26.000 miliardi di vecchie lire).
In particolare se si guarda all’andamento delle entrate fiscali, l’incremento effettivo del gettito, nei primi 11 mesi del 2007, al netto delle una tantum che avevano gonfiato il dato del 2006, è pari a 31,2 miliardi di Euro (2,1 punti di PIL).
Di questi, circa 7 miliardi sono stati destinati a ridurre il disavanzo (dal 2,4% effettivo dell’ultima Finanziaria del Governo Berlusconi al 2% del 2007), mentre gli altri 25,5 miliardi sono andati a copertura dei 2 decreti di luglio e ottobre 2007 per 12,5 miliardi e delle spese decise con la Finanziaria 2007 per la differenza.
Questo risultato, che ha alimentato inesistenti tesoretti è invece per i 4/5 il frutto di interventi discrezionali in aumento sulle principali imposte, introdotti con i 2 decreti Bersani-Visco e con la Finanziaria 2007 (revisione retroattiva degli studi di settore, revisione restrittiva della deducibilità dei costi, revisione degli ammortamenti degli immobili ed indeducibilità delle quote di terreni, sostituzione delle deduzioni con detrazioni d’imposta nell’imposta personale e dimezzamento del primo scaglione, introduzione di un pro-rata alla deducibilità degli interessi passivi nelle holding bancarie e finanziarie, revisione della detraibilità dei costi auto, introduzione dell’imposta di registro sui contratti di locazione di beni strumentali, revisione del regime fiscale delle cessioni e locazioni di fabbricati ed attrazione all’imposta di registro della maggior parte dei trasferimenti immobiliari), i cui effetti di gettito, chiaramente sottostimati, e la cui concentrazione in un arco temporale di pochi mesi hanno inflitto un forte colpo di freno all’economia, senza alcun effetto positivo sulle dinamiche della finanza pubblica, caratterizzata dalla creazione di nuova spesa pubblica in mille rivoli per oltre mezzo punto di PIL.
Il crollo all’1% delle previsioni di crescita dell’Italia nel 2008, anticipato a fine novembre dal Centro Studi di Confindustria e asseverato dall’ultimo bollettino della Banca d’Italia, rappresenta quindi molto più di un semplice dato previsionale, che potrebbe, secondo il centro di ricerca “Economia Reale”, diretto dal Prof. Baldassarri, che stima la crescita del PIL 2008 al +0,7%, risultare addirittura ottimistico. E’ la conferma che, mentre l’aumento della spesa pubblica, ripartito tra tre decreti legge e la legge finanziaria e polverizzato in mille rivoli, ha effetti marginali sulla crescita economica, e sulle aspettative degli investitori, l’incremento nell’arco di pochi mesi delle entrate tributarie pari a oltre 2,1 punti di PIL (per avere un dato corretto bisogna infatti sottrarre al gettito del 2006 4,7 miliardi di entrate una tantum), concentrato essenzialmente sulle imposte sui redditi di famiglie e imprese, ha distrutto ricchezza per circa mezzo punto di PIL, ha frenato la crescita del gettito tributario per oltre 4 miliardi ed ha anticipato, in Italia, accentuandola, la brusca frenata dell’economia mondiale, aggravandone gli effetti.
Questo dato sottolinea non solo un elemento di criticità della manovra di finanza pubblica per il 2007, sotto il profilo degli effetti economici delle scelte di politica tributaria che, per finanziare nuova spesa, hanno distrutto ricchezza e conseguente maggior gettito potenziale.
Evidenzia i limiti di una politica tributaria che ha sistematicamente sottratto al Parlamento una approfondita valutazione degli effetti distributivi ed economici delle scelte normative proposte dal Governo; situazione aggravata dall’abuso di disposizioni a carattere retroattivo, quali la rivalutazione dei parametri degli studi di settore, che è la principale causa della crescita incontrollata del gettito dell’imposta sui redditi da lavoro autonomo e di impresa tra il 2006 e il 2007 (il saldo IRE per i redditi 2006 cresce del 33,8% mentre quello IRES registra un aumento del 45,7%).
L’arbitrarietà ed irrazionalità anche dal punto di vista economico di questo modo di procedere sono evidenziate dalla norma contenuta nel decreto legge di accompagnamento alla Finanziaria, che ha abrogato l’obbligo per i concessionari della riscossione di versare nel mese di dicembre una parte delle imposte indirette di competenza del 2007, ma incassate successivamente. Un intervento spot che sposta al 2008 entrate per quasi 5 miliardi di euro, considerate in eccesso rispetto agli obiettivi di finanza pubblica fissati dal Governo, che evidenzia i guasti di una politica tributaria disattenta ai principi, che ha espropriato il Parlamento di una funzione fondamentale ed ha determinato una frattura nel modello istituzionale fondato sulla separazione del potere di spendere da quello di imporre i tributi, che caratterizza i diversi modelli statuali a base democratica.
Il Governo è quindi la prima vittima degli elementi di illusione finanziaria di cui ha fatto largo impiego fin dall’insediamento (basti ricordare il gonfiamento del deficit 2006 in seguito alla sentenza della Corte di Giustizia sulla indetraibilità dell’IVA sugli autoveicoli, afflosciato dopo pochi mesi come un soufflè mal riuscito, finalizzato a rappresentare come effetto del risanamento, un saldo di bilancio nel 2007 pari al 2% del PIL, che in realtà aumentava il disavanzo di oltre mezzo punto di PIL rispetto ai dati tendenziali di bilancio), e degli eccessi di fiscalismo della propria politica tributaria, dagli esiti distributivi contraddittori rispetto agli obiettivi dichiarati.
Sotto questo profilo i dati sul gettito delle entrate tributarie nei primi 11 mesi del 2007 sono particolarmente significativi. Se ai 26,5 miliardi di maggiori entrate (23 miliardi a carico del bilancio dello Stato e 3,5 miliardi relativi alle addizionali IRPEF e all’IRAP) si aggiungono i 4,7 miliardi di entrate 2006 una tantum, non ripetibili nel 2007, l’incremento reale del prelievo rispetto all’anno precedente è, nei primi 11 mesi del 2007, pari a 31,2 miliardi (+8%). Al netto della componente relativa alla crescita del PIL monetario, l’incremento è pari a 17,5 miliardi (+1,2 punti di PIL), che rappresenta il dato relativo alla crescita della pressione fiscale nel 2007 (43,1% ovvero 41,9% la pressione fiscale 2006 al netto delle una tantum + 1,2% l’incremento della pressione fiscale 2007).
Tuttavia, l’aspetto che più colpisce, se si analizza in dettaglio la ripartizione dei 31,2 miliardi di maggiori entrate realizzate tra gennaio e novembre è l’incremento del prelievo a carico di famiglie e imprese, che da solo, ne rappresenta in termini di gettito oltre i 2/3 (+21 miliardi).
L’effetto sinergico della riforma dell’IRPEF (Finanziaria 2007), dell’estensione degli studi di settore alle società di capitali (introdotta da Tremonti) e dall’adeguamento dei relativi parametri con effetto retroattivo ai redditi prodotti nel 2006 (stabilito con la Finanziaria 2007); della revisione restrittiva della deducibilità di alcuni costi e dell’ammortamento dei terreni relativi a immobili produttivi, ha determinato un aumento del carico tributario molto superiore alla crescita delle retribuzioni e dei profitti per l’insieme delle famiglie e del sistema delle imprese.
Se si considera che di questi 21 miliardi di maggiori entrate le imprese ne hanno versati oltre 13 (+11 miliardi IRES, +2 miliardi IRAP), concentrati tra luglio e novembre, mentre gli altri 8 a carico delle famiglie hanno avuto una concentrazione appena un po’ più diluita nel tempo per via delle ritenute alla fonte, non è necessario l’impiego di modelli econometrici sofisticati per mettere in evidenza come il brusco colpo di freno registrato dall’economia italiana nel secondo semestre del 2007, sia in larga parte di origine fiscale, non risponda ad alcuna esigenza economica che non sia quella di finanziare nuova spesa correntem ed abbia anticipato, aggravandolo, il rallentamento dell’economia mondiale.
L’aspetto veramente incredibile è che questi dati sull’andamento delle entrate tributarie nel corso del 2007, in gran parte noti e comunque largamente prevedibili, siano stati praticamente ignorati, dal Governo nel corso della sessione di bilancio conclusa a fine dicembre, e non evidenziati con sufficiente energia dall’opposizione in Parlamento, pur in presenza di un quadro congiunturale ben diverso da quello in base al quale lo stesso Governo aveva fissato le proprie scelte di finanza pubblica a settembre.
La manovra di bilancio 2008, per ammissione dello stesso esecutivo non ha previsto infatti alcun alleggerimento della pressione fiscale rispetto al 2007 (neppure quello relativo al drenaggio fiscale che da solo comporterà un incremento della pressione fiscale di 0,2 punti), mentre gli interventi sulla base imponibile e sull’aliquota dell’IRES adottati, come abbiamo sottolineato in precedenza, con le stesse modalità e con la stessa indeterminatezza rispetto agli effetti distributivi, che avevano caratterizzato la riforma dell’IRPEF nella Finanziaria 2007, presta il fianco a legittimi interrogativi circa i reali effetti della riforma, sia sotto il profilo distributivo sia del gettito.
Ma la prova più evidente degli effetti negativi di una normazione affidata all’improvvisazione, e sottratta nei fatti al confronto parlamentare, è evidenziata da una disposizione richiamata in precedenza, che ha autorizzato i Concessionari della riscossione a non versare più a dicembre imposte indirette, di competenza 2007, per circa 5 miliardi di Euro, come avveniva dal 1997. Un’abile operazione di maquillage fiscale che non inciderà sul dato relativo alla pressione fiscale nel 2007 a carico di famiglie e imprese, che è calcolato in termini di competenza; ma che consentirà di far emergere a gennaio 2008 maggiori entrate riferibili al 2007, ma incassate successivamente, in un abile gioco di specchi, in cui trasparenza e chiarezza nei conti pubblici appaiono sempre più un optional.
Un dato, che evidenzia come, pur in una situazione congiunturale non favorevole, il gettito tributario continui a crescere ben oltre le previsioni e le necessità di bilancio, sospinto dai continui interventi normativi di cui neppure il Governo è un grado di valutare la portata, e sia detto per inciso, non vi è alcuna evidenza che consenta di attribuirli alla lotta all’evasione fiscale.

4. recupero dell’evasione ed incremento del gettito tributario: alcune evidenze empiriche
Il tema del contrasto all’evasione, centrale per ridurre l’area dell’economia irregolare e rilanciare la competitività del nostro sistema produttivo, richiederebbe una riforma complessiva del sistema tributario, che affianchi al potenziamento dei controlli, una struttura delle principali imposte che non contribuisca solo ad alimentarla, come avviene attualmente, con un’imposizione sul reddito mal distribuita e comunque sempre eccessiva. La riforma dell’RPEF, attuata in maniera estemporanea con la legge finanziaria 2007, non solo non ha avviato a soluzione questo aspetto, che rende il fisco italiano disomogeneo rispetto a quello dei principali paesi europei, ma lo ha ulteriormente accentuato.
Questo è quanto emerge in modo inequivocabile dalla lettura dei dati sull’andamento del gettito dell’IRE-IRPEF nel 2007, e che purtroppo smentiscono la tesi più volte ripetuta da esponenti del Governo, relative ad un recupero di evasione pari a oltre 20 miliardi di euro nel 2007.
Naturalmente si tratta di valutazioni empiriche formulate sul confronto dei dati del gettito degli ultimi anni, disaggregati in base a quanto pubblicato periodicamente dal Bollettino delle entrate tributarie a cura del MEF; stime quindi e non certezze, ma indicative delle tendenze in atto.
Nei primi 11 mesi del 2007 l’incremento reale del prelievo rispetto all’anno precedente , al netto di entrate una tantum registrate nel 2006, è stato pari a 31,2 miliardi (+8%).
Se a questa cifra si sottrae la componente relativa alla crescita del PIL monetario, l’incremento delle entrate è pari a 17,5 miliardi che rappresentano l’aumento della pressione fiscale registrata nel 2007 paria a +1,2 punti, contro il + 0,5 punti previsto dalla relazione revisionale e programmatica; il che vuole dire in buona sostanza che l’aumento della pressione fiscale è stato nel 2007 più che doppio rispetto alle previsioni del Governo e al quadro di finanza pubblica approvato dal Parlamento con la finanziaria 2007. E già questo è un elemento che dovrebbe far riflettere, perché evidenzia la marginalizzazione del Parlamento nella determinazione delle scelte reali.
Nello stesso periodo la dinamica del gettito delle imposte poco o nulla influenzate da fenomeni di elusione o evasione, quali le ritenute alla fonte, ovvero ricalcolato sulla base della crescita del PIL monetario per l’IVA e delle ritenute da lavoro dipendente del settore privato per l’autoliquidazione, registra aumenti per circa 27 miliardi e riduzioni per 1,4 miliardi, per un totale di 25,5 miliardi di euro. La differenza paria a 5,7 miliardi rappresenta il range massimo di incremento del gettito che può essere attribuito al recupero dell’evasione; cifra evidentemente teorica perché una parte almeno del maggior gettito dell’autoliquidazione o del valore aggiunto ai fini IVA e IRAP è legato all’incremento effettivo dell’imponibile dichiarato e non all’emersione di una quota di imponibile precedentemente occultata.
Questo risultato, sicuramente significativo, è pari a meno di un quinto dell’incremento del gettito registrato nei primi 11 mesi del 2007, e ad un quarto della cifra che Visco (23 miliardi) ritiene di aver sottratto all’evasione.
Se a questi elementi si aggiunge che l’aumento del gettito della riscossione in base a ruolo è stato nello stesso periodo di oltre un miliardo, si può affermare che la politica di contrasto all’evasione presenta un bilancio complessivo positivo, che merita tuttavia qualche riflessione da parte del giurista.
La prima è che, l’aumento dei controlli da un lato e la chiusura di qualche varco normativo dall’altro, specie nell’IVA, hanno determinato una minore facilità a sottrarsi al dovere fiscale, con esiti positivi sugli accertamenti e sui ruoli, che, è sperabile si consolidino nel tempo.
La seconda, non meno rilevante, è che la struttura del nostro sistema tributario, dopo le novelle del 2006-2007,non solo non ha ridotto la propensione ad evadere, ma a seguito di una riforma dell’imposta personale, strutturalmente mal costruita e largamente sottovalutata, nei reali effetti distributivi e di gettito concentrati sui redditi medio bassi e sulle famiglie, la ha addirittura premiata, attraverso un incremento della progressività marginale che, per i contribuenti con redditi medi e familiari a carico, è di circa 11 punti percentuali, rispetto alla vecchia IRE.
Un ulteriore premio dell’evasione di cui non si sentiva alcun bisogno e che ha l’effetto a prima vista paradossale di determinare, per i contribuenti caratterizzati da un’elevata evasione, un aumento del premio da evasione anche in presenza di un incremento dell’imponibile dichiarato, purché inferiore a quello della crescita della propria aliquota marginale, rispetto al regime previgente.
La conclusione sul punto è che le buone intenzioni in tema di contrasto all’evasione non giustificano l’improvvisazione, lo stravolgimento dei principi costituzionali richiamati dallo Statuto del Contribuente e dalla giurisprudenza di legittimità, la moltiplicazione degli adempimenti formali a carico dei contribuenti; situazioni che all’evidenza incidono in modo negativo soprattutto sui contribuenti minori, che non hanno la convenienza per organizzare l’evasione, che ovviamente non è mai a costo zero.
La riduzione dell’evasione quindi, ritorneremo in modo approfondito sul tema in questa rivista, presuppone non solo controlli organizzati razionalmente sul territorio, ma richiederà anche una riforma graduale ma al tempo stesso radicale del sistema tributario, che incida strutturalmente sulla convenienza ad evadere; e la affianchi in alcuni snodi significativi del sistema, con deducibilità piene, in grado di determinare contrasti di interesse reali.
A consuntivo quindi si confermano amplificate tutte le riserve di ordine istituzionale prima ancora che giuridiche che avevamo formulato in relazione all’iniziativa del Governo di modificare profondamente la struttura dell’imposta sul reddito personale, con la legge finanziaria per il 2007.
Il problema, non investe soltanto la natura ed il ruolo della legge finanziaria, ma attiene alla sostanza delle leggi di entrata e di spesa, in cui come ha insegnato Abbamonte 40 anni or sono e come è ormai un dato acquisito per la cultura giuridica, il dato numerico, in cui si sostanzia sia l’autorizzazione a spendere, sia quella a riscuotere i tributi decisa dal Parlamento, costituisce un elemento rilevante dal punto di vista giuridico, in quanto elemento costitutivo essenziale della norma finanziaria.
Elemento numerico senza il quale, è appena il caso di sottolinearlo, il sindacato di legittimità, che in campo tributario è sempre un sindacato sulla ragionevolezza della norma, sarebbe privo di qualsiasi portata effettiva.
Le considerazioni che precedono evidenziano una crisi profonda del sistema di determinazione delle scelte pubbliche, e dei rapporti tra le diverse istituzioni che vi partecipano, che sarebbe semplicistico esorcizzare soltanto come il portato di scelte politiche errate.
A questa crisi hanno concorso in vario modo una serie di concause, che si sono andate sovrapponendo nel tempo con effetti sinergici riferibili sia alle istituzioni pubbliche, sia in senso più generale all’insieme dei meccanismi di rilevazione, rappresentanza e controllo dei diversi interessi in cui si articola la complessa realtà nazionale.
La più evidente è la paralisi del Parlamento, espropriato di fatto dalla riforma del Titolo V della Costituzione della funzione legislativa ordinaria (la competenza concorrente è infatti ormai un’attribuzione soltanto nominalistica), in tutte le materie a rilievo economico, salvo quella relativa alla legislazione di bilancio, con conseguenze negative che vanno ben oltre le difficoltà evidenti che accompagnano la realizzazione delle grande infrastrutture di interesse sovraregionale.
È questa, con tutta probabilità, la causa scatenante della proliferazione dei micro interessi che vanno a comporre la Legge Finanziaria, trasformata in una specie di Babbo Natale che distribuisce in mille rivoli regali che non provengono dal Paese delle renne, ma sono pagati a piè di lista dai contribuenti.
Questa trasformazione strutturale della Legge Finanziaria ha determinato, anche per le discutibili modalità con cui è stato eletto, il completo annullamento del ruolo di controllo del Parlamento nella sessione di Bilancio. Non potendo discutere seriamente di riforme fiscali, incompatibili con la stessa logica della sessione di bilancio, e di indirizzi di finanza pubblica e di politica economica impossibili da ricondurre ad unità nella frammentazione degli interessi, che caratterizzano la Legge Finanziaria, il Parlamento con la partecipazione attiva dell’opposizione, ha contribuito anch’esso a tale frammentazione, con la lievitazione delle spese per circa 6 miliardi di Euro nei 2 passaggi parlamentari.
La prova più evidente della degenerazione corporativa della Legge Finanziaria e dello svilimento della funzione parlamentare la si coglie nel ruolo svolto dal sindacato che, solo dopo aver incassato la riforma delle pensioni di anzianità, con benefici per poche decine di migliaia di iscritti, oneri sproporzionati per la finanza pubblica e un allungamento a regime attraverso le finestre di 6 mesi dell’età pensionabile per tutti i futuri pensionati, ha posto, a Legge Finanziaria ormai in dirittura d’arrivo, il problema del recupero del drenaggio fiscale e dell’eccesso di prelievo a carico del lavoro dipendente, determinato dalla riforma dell’IRPEF del 2007; riforma, sia detto per inciso, che anche il sindacato aveva contribuito ad attuare.
La indispensabile ricomposizione unitaria degli interessi, antidoto a una crisi in cui la società italiana sembra avvitarsi su se stessa, e di cui la crisi della legge rappresenta soltanto una spia, non può quindi prescindere da una riconsiderazione dei rapporti tra Governo, Regioni e Parlamento, in un quadro istituzionale in cui funzione di governo, decentramento autonomistico e rappresentanza degli interessi possano esprimersi con efficacia di azione, chiarezza di rapporti e trasparenza dei processi decisionali. Restituendo al Parlamento l’effettiva titolarità e responsabilità della legislazione tributaria, elemento fondante di ogni vera democrazia: nel nostro ordinamento a Costituzione rigida il principio di legalità impone infatti una piena rispondenza delle scelte politiche ai principi costituzionali, non semplicemente il rispetto formale della fonte normativa.

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