Zone sottoposte a vincolo ambientale – Abusi edilizi e condono. (Nota alla decisione n.310 del 6/2/2008 del Consiglio di Stato
di Tiziana Russo
Con la decisione n. 310/2008, il Consiglio di Stato ritorna nuovamente a pronunciarsi sulla questione relativa agli abusi edilizi in aree sottoposte a vincolo ambientale. La decisione de quo offre lo spunto per un approfondimento sulla tematica del condono edilizio relativamente ai beni insistenti sulle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, con uno sguardo attento anche all’interpretazione giurisprudenziale in tema di condono sulle aree vincolate.
All’indomani dell’approvazione del D.L.n. 269/2003 (conv. in L. n. 326/2003), si sono posti in dottrina ed in giurisprudenza, una serie di incertezze interpretative in ordine all’ambito applicativo della disciplina del condono, relativamente ai beni sottoposti a vincolo paesaggistico-ambientale.
Chiamata immediatamente a pronunciarsi sul tema, la Cassazione ha espresso due indirizzi differenti generando, così, non pochi dubbi interpretativi.
Secondo un primo orientamento meno radicale(1), nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico sarebbero suscettibili di sanatoria, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), della L. n. 326, le opere edilizie (di qualunque tipologia) conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, previo rilascio del parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso.
Un indirizzo senz’altro più rigoroso, invece, ben presto prevalso nella giurisprudenza del Supremo Collegio, peraltro non esente da critiche in dottrina, ritiene, ex converso, che nelle zone vincolate possano essere condonate, secondo quanto previsto dalla medesima disposizione, soltanto gli abusi c.d. “minori”( vale a dire quelli che abbiano ad oggetto attività di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) per i quali sarebbe in ogni caso richiesta la conformità agli strumenti urbanistici(2).
Come si può notare, questo secondo indirizzo, peraltro ribadito nuovamente con la sentenza della Suprema Corte del 15 febbraio del 2007, n. 6431, si fonda essenzialmente sulla formulazione testuale dell’art. 32 comma 26 della legge 326 del 2003, la quale espressamente ammetterebbe la possibilità di condono solo per gli abusi “minori”, nonché sulla ratio legis desumibile dal D.L. 269/2003(poi convertito nella legge n. 326) inequivocabilmente diretta ad escludere la possibilità di sanare gli abusi maggiori nelle zone sottoposte a vincolo.
Entrambe le disposizioni, però, non appaiono del tutto convincenti.
Partendo da un’interpretazione testuale dell’art 32 comma 26 della L. n. 326/2003, sarebbero suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito contenute nei numeri da 1 a 3, ossia quelli riferibili all’intero territorio nazionale, nonché quelle rientranti nei numeri da 4 a 6, nelle aree non soggette a vincoli paesaggistici, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto in questione, con la quale è determinata la possibilità , le condizioni e le modalità circa l’ammissibilità di una sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio.
Letto in questi termini, l’orientamento della Corte dovrebbe far ritenere che, poiché il legislatore ha espressamente richiamato, con riferimento alle zone sottoposte a vincolo ambientale, i soli interventi edilizi di cui ai numeri 4 a 6, sarebbero sanabili, dunque,le tipologie di abuso da 1 a 3 riferibili all’intero territorio nazionale fatta eccezione, però, di quelle insistenti su monumenti nazionali e beni culturali di particolare rilevanza, nonché sugli immobili soggetti ai vincoli di cui all’art. 32 L.47/85.
Vale la pena di ricordare che l’art. 32.della legge citata, come modificato dall’art.32 della L. 326/2003, dispone circa la generale sanabilità delle aree vincolate, con il solo, ovvio, limite che vi sia l’assenso preventivo dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo. Si dirà di più, la L. del 1985 ritiene che in relazione ad alcune tipologie di opere realizzate in violazione di altezze, distanze,cubatura e superficie, coperta da misura non inferiore al 2%, non sarebbero sottoposte nemmeno al parere preventivo dell’Autorità competente.
L’interpretazione suddetta appare senz’altro incoerente e non coordinabile se confrontata con la disposizione di cui all’art. 27 della L. 326/2003, per la quale le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria qualora ricadano su immobili soggetti a vincolo ambientale imposti sulla base di leggi statali e regionali, nonché parchi e aree protette nazionali, qualora emerga l’assenza o la difformità del titolo abilitativo e la mancanza di conformità alle prescrizioni e alle norme urbanistiche.
Da quanto emerge appare opportuna una diversa interpretazione del comma 26 nell’ottica del Legislatore, il quale ha inteso suscettibili di sanatoria le tipologie da 1 a 3, sull’intero territorio nazionale, fatta eccezione per i soli beni culturali di particolare rilevanza nonché i monumenti nazionali,mentre per i beni rientranti nelle tipologie da 4 a 6 realizzati su immobili sottoposti a vincolo di inedificabilità relativa, spetterebbe alle Regioni la scelta se sottoporre a sanatoria le tipologie minori sulle aree non soggette a vincoli di cui all’art. 32 della L.n. 47 del 1985(3).
La disposizione in esame determina, quindi, l’intenzione chiara del Legislatore nazionale di operare una distinzione tra la competenza statale,alla quale è riservata la disciplina sugli abusi maggiori, rispetto, invece, alla competenza regionale, prevista per i soli abusi minori realizzati su aree non soggette a vincoli ambientali.
In definitiva, come emerge dalla lettura della disposizione in esame, alle Regioni sarebbe consentito un ambito d’intervento eccessivamente limitato, il quale si concretizzerebbe nella possibilità di consentire con proprie leggi la sanatoria degli abusi edilizi di minore gravità(come restauro,manutenzione straordinaria ecc. ecc.),mentre non vi sarebbe alcun margine d’intervento delle autonomie regionali rispetto agli abusi più gravi, i quali restano riservati alle competenze della legislazione nazionale.
Alla luce di una più corretta interpretazione del comma 26, è importante menzionare la nota sentenza della Corte Costituzionale n. 196/ 2004 nella quale si dichiara l’incostituzionalità dello stesso comma, nella parte in cui esclude espressamente la possibilità che le Regioni possano esercitare la propria competenza anche in riferimento agli abusi di maggiore gravità, situati in ogni ambito del territorio nazionale. Con riferimento all’interpretazione fornita dalla Corte Costituzionale si evince che, la volontà del Legislatore nazionale è stata quella di attrarre nella sfera di competenza regionale anche la sanatoria degli abusi di maggiore gravità, fatta eccezione per quelli commessi su beni di interesse collettivo e quelli che hanno ad oggetto monumenti di patrimonio nazionale, nonché quelli minori di maggiore gravità rientranti nella prescrizione dell’art. 32 L. 47/1985(4).
Con la pronuncia del 2004 la Corte, se da una parte salva il condono edilizio statale,giustificando costituzionalmente il potere dello stato dell’introduzione della nuova sanatoria statale straordinaria,dall’altra, però, assegna alle Regioni un ruolo altrettanto positivo, riconoscendole ampi poteri di intervento in materia legislativa.
Come si avrà modo di notare, con la sentenza del 2004 la Corte coglie l’occasione per affrontare una delle tematiche più delicate come quella del riparto di competenze tra Stato e Regioni, la quale risulta argomentata in perfetta sintonia con le disposizioni che di lì a poco saranno previste dalla riforma del Titolo V della Costituzione.
A ben vedere la stessa Corte finisce per affermare ciò che il Legislatore nazionale aveva cercato di escludere, vale a dire che, con l’introduzione del condono statale, le Regioni avrebbero potuto legiferare con proprie leggi su di esso nell’ambito della disciplina di dettaglio ad esse riservata, limitandone la portata.
Appare del tutto evidente che, se è vero che la Corte Costituzionale riconosce la facoltà per lo Stato di un nuovo condono edilizio, è altrettanto innegabile il potere per le Regioni, ove lo ritengano opportuno, di fissare con propria legge, nel termine indicato dallo Stato, limiti diversi o individuazioni di diverse tipologie di abuso edilizio condonabili.
Da ciò ne deriva che, se il pensiero della Corte vada interpretato tale da ritenere che la legislazione regionale in materia del governo del territorio includa anche la materia edilizia, e dal momento che nell’ambito di quest’ultima lo Stato ha la facoltà di dettare i principi fondamentali, potendo quindi introdurre il condono, allo stesso tempo alle Regioni viene garantita la possibilità di ampi spazi di intervento nell’ambito della disciplina amministrativa dello stesso condono, con l’unica ovvia limitazione del rispetto dei limiti temporali e termini, fissati dalla legislazione statale.
E’ a mio avviso doveroso riconoscere che, alla luce della sentenza della Corte, in una materia così delicata come quella della sanatoria edilizia la quale si riflette sul complicato equilibrio nei rapporti tra Stato e Regioni, non si può certo negare come la Corte abbia cercato di affrontare la tematica operando un bilanciamento tra la legislazione statale e il riconoscimento di forti poteri di intervento regionali, dal momento che il condono ha senz’altro un impatto decisivo sul governo del territorio.
La tematica dell’ammissibilità del condono edilizio in zone sottoposte a vincolo ambientale è stata oggetto anche di una recente pronuncia del Consiglio di Stato che, con la Decisione n.310 del Febbraio 2008, ritorna ad occuparsi delle innumerevoli questioni relative agli abusi edilizi.
La sentenza in questione ha ad oggetto uno dei tanti abusi edilizi realizzati lungo il litorale di Ravenna, per il quale già in precedenza si era pronunciato il Tribunale Amministrativo Regionale, il quale dichiarava inammissibile per mancata tempestiva impugnazione del condono edilizio, il ricorso promosso da un cittadino per ottenere l’annullamento dell’ordinanza sindacale con la quale si richiedeva la demolizione di un capanno turistico situato nel Comune di Ravenna.
Il ricorrente precisava che il capanno in questione era stato costruito in aperta campagna, ben distante dal centro urbano della città, facendo presente altresì che l’opera non costituiva una costruzione isolata ma costituiva già parte di un vero e proprio insediamento di capanni realizzati nella stessa zona.
Si precisava inoltre nel ricorso avanzato dal ricorrente che l’istanza di condono presentata era giustificata più da ragioni di speditezza e di celerità con il Comune che da requisito essenziale per il rilascio dello stesso, poiché in relazione alla normativa vigente all’epoca della realizzazione, l’opera non prevedeva nessun titolo abilitante.
Il ricorrente ammetteva di non aver impugnato il c.d. “atto di ripulsa”, ossia il provvedimento negativo pronunciato dall’autorità competente, tuttavia egli era convinto che il provvedimento di demolizione e di riduzione in pristino pronunciato dopo anni dalla realizzazione dell’opera abusiva, non avesse ad oggetto solo il diniego della sanatoria ma sarebbe anche autonomamente motivato cosicché, indipendentemente dalla decadenza dei termini per l’impugnazione del provvedimento negativo, sarebbe autonomamente impugnabile.
A seguito della pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale, lo stesso ricorrente, riproponendo le stesse censure dedotte in primo grado, si rivolgeva al Consiglio di Stato, promuovendo un appello.
Come ha avuto modo di osservare il Collegio, la questione promossa dal ricorrente costituisce un caso per nulla sporadico, essendo molto simile a precedenti ordinanze di cui lo stesso Consiglio è stato chiamato a pronunciarsi, riguardanti casi di demolizione e di riduzione in pristino di manufatti denominati “ capanni”, situati in aree demaniali, soggetti a vincolo paesaggistico-ambientale del Comune di Ravenna per i quali era stato già negato il condono edilizio con provvedimento,quest’ultimo non impugnato o impugnato frettolosamente.
Nel caso de quo, il manufatto in questione non rientra nella tipologia dei “ capanni” situati, ad esempio, nelle zone balneari, realizzati prettamente durante la stagione estiva e caratterizzati dalla loro precarietà, essendo autorizzati solo per la stagione estiva e rimossi alla fine di essa.
Il Consiglio di Stato, con la recente pronuncia, ribadisce nuovamente quali siano gli elementi essenziali per la richiesta di condono,vale a dire la necessità che essa sia promossa ad istanza di parte e che sia sempre accompagnata da una dichiarazione sostitutiva di atto notorio relativo all’abuso che si intende sanare e alla collocazione temporale.
Con riferimento all’atto di ripulsa, il Consiglio evidenzia come quest’ultimo trovi la sua ragione giustificatrice in relazione a due considerazioni, le quali hanno, entrambe, come logica conseguenza il diniego del condono edilizio. La prima osservazione da tener presente è relativa all’opera realizzata, la quale come si è detto, insiste su una zona sottoposta a vincolo paesaggistico- ambientale,inoltre,non meno importante è la considerazione relativa al parere negativo espresso dalla commissione edilizia in riferimento ai materiali impiegati, in violazione delle norme del regolamento edilizio adottato.
Per tutte queste ragioni, appare senz’altro condivisibile l’orientamento della sentenza appellata in virtù del carattere abusivo dell’opera realizzata per mancanza di un titolo abilitante all’epoca della realizzazione.
BIBLIOGRAFIA
Manuali consultati:
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Carlin, Il nuovo condono edilizio, Milano 2004.
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Mansi, A, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, 3 ed., Cedam, Padova 2004.
Santoloci, M – Benedetto, G – Edilizia, vincoli paesaggistici ed altri illeciti territoriali: tecnica di controllo ambientale, 3. Ed. 2004.
Torsello, M. L.- Il codice dei beni culturali e del paesaggio, I commento, 2003.
SITI WEB CONSULTATI
www.dirittoambiente.com
www.giustizia.it
www.innovazionediritto.unina.it
www.legambiente.it
Considerato in fatto:
1. L’appello ha ad oggetto la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale, meglio specificata in epigrafe, con la quale è stato dichiarato inammissibile (per mancata, tempestiva impugnazione del diniego di condono edilizio) il ricorso proposto in primo grado dall’ attuale appellante per l’annullamento dell’ordinanza sindacale del 28 settembre 1994 n. 673/94 prot. n. 22372/86, portante ingiunzione a demolire un capanno turistico realizzato in Comune di Ravenna, in prossimità della foce del Fiume Bevano e, con essa, gli atti presupposti con particolare riferimento al regolamento edilizio del Comune di Ravenna, approvato nel 1930. L’appellante – precisato che il capanno in questione si trova in aperta campagna, in zona litoranea a diversi chilometri dal centro urbano ravennate e da qualsiasi altra frazione, in area demaniale – dà sostanzialmente atto che l’opera non costituisce realizzazione isolata, ma appartiene, piuttosto ad un vero e proprio insediamento di capanni, siti nella medesima zona; non mette in discussione di avere presentato a suo tempo istanza di condono sulla base della legge n. 47 del 1985 , ma, a suo dire, soltanto per risolvere con maggiore speditezza ogni controversia con il Comune, poiché in base alla normativa esistente al tempo della realizzazione, l’opera non richiedeva alcun titolo abilitante; ammette anche di non avere a suo tempo impugnato il provvedimento negativo (c.d. “atto di ripulsa”), tuttavia, sostiene che il provvedimento di demolizione e riduzione in pristino, emesso dopo anni dalla realizzazione abusiva, non si baserebbe esclusivamente sul diniego di sanatoria, ma sarebbe anche autonomamente motivato, cosicché, indipendentemente dalla presunta decadenza dalla impugnazione del provvedimento negativo (ininfluente nel presente giudizio, in quanto inidoneo a modificare la preesistente legittimità dell’intervento), sarebbe autonomamente impugnabile, e sarebbe viziato ed annullabile sulla base dei motivi di impugnazione dedotti in primo grado, che vengono riproposti, dopo una serie di censure direttamente rivolte avverso il procedimento logico-giuridico che è alla base della sentenza appellata.
2. Si è costituito il Comune resistendo all’appello e la causa, chiamata alla pubblica udienza del 2 ottobre 2007, è stata trattenuta in decisione.
Ritenuto e considerato in diritto:
1 L’appello è manifestamente infondato.
E’ pacificamente inammissibile l’impugnazione giurisdizionale di un provvedimento amministrativo che rimetta in discussione la legittimità del provvedimento definitivo presupposto, divenuto inoppugnabile.
Ciò è quanto verificatosi nel caso in esame, in cui la parte interessata, surrettiziamente sostenendo l’inutilità del diniego di condono, perché richiesto in assenza di abuso, tenta di superarne, in tal modo, l’inoppugnabilità e di rimettere in discussione innanzitutto la necessità del nulla osta o della licenza comunale all’atto della realizzazione del manufatto di cui è stata ordinata la demolizione come consequenziale e dovuta misura, e subordinatamente la legittimità del regolamento edilizio violato, nonché del parere che ha ritenuto l’incompatibilità dell’opera gravante su area protetta ex art. 32 della L. n. 47 del 1985, ovvero le ragioni ostative alla richiesta sanatoria, insite o espresse nel provvedimento negativo.
2. La questione all’esame della Sezione è analoga ad altre sollevate con separati ricorsi di primo grado e distinti appelli, riguardanti altrettante ordinanze di demolizione e riduzione in pristino di manufatti denominati “capanni”, siti in area demaniale, soggetta a vincolo paesistico-ambientale del Comune di Ravenna, in prossimità della Foce del Fiume Bevano, per i quali è stato a suo tempo negato, dal suddetto Comune, il condono edilizio, con provvedimento che (almeno per quanto riguarda il caso in esame) non è stato impugnato o lo è stato infruttuosamente (sul punto, pareri del Consiglio di Stato, Sez. II. nn. 599/96 del 24 settembre 1996, n. 715/96 dell’11 dicembre 1996 e 2308 del 2 luglio 1997, emessi su richiesta di parere del Ministero dei lavori pubblici a seguito di ricorso straordinario dei rispettivi interessati contro il Comune di Ravenna).
Il “capanno” in contestazione non corrisponde alla tipologia dei “capanni” di cui allo stralcio della “Carta delle Pinete Ravennati” risalente al 1774 (depositata in atti dall’appellante) o di quelli balneari, risalenti al XIX secolo (di cui in altro stralcio di opuscolo privato redatto a cura dell’”Associazione capannisti foce Bevano” anch’esso in atti). Invero, quelli indicati nella Carta Ravennate sono realizzazioni isolate alla foce del corso d’acqua, con ogni probabilità “da pesca”, ovvero funzionali alla attività praticata ed autorizzata (di cui parte appellante non assume di avere la titolarità), mentre i c.d. “capanni” balneari erano caratterizzati (come è evidenziato nella scritto depositato) per la loro precarietà e stagionalità (di volta in volta, annualmente autorizzati per la stagione estiva e regolarmente rimossi al termine della stagione).
Lo stesso appellante ammette che l’intervento si colloca all’interno di un vero e proprio “insediamento” di tipo abitativo.
Il nutrito carteggio fra le amministrazioni (locali e statali) e le reazioni dei proprietari dei capanni, costitutisi in associazione, alle iniziative dalle amministrazioni per a dare all’insediamento abusivo una sistemazione più consona alle esigenze di tutela del territorio, tenendo anche conto delle esigenze dei titolari, evidenziano con sufficiente chiarezza che non vi è stata inerzia che potesse dare luogo ad un qualche affidamento sulla legittimità, tollerabilità e compatibilità dei manufatti.. Dagli atti provenienti dall’Amministrazione demaniale deve anche desumersi che il canone corrisposto dagli interessati è stato richiesto e riscosso - almeno da un certo tempo in poi - per occupazione senza titolo di aree demaniali e non anche per tacito rinnovo di concessione.
3. Chiariti tali aspetti, assume rilievo, nel presente giudizio, che il procedimento per condono edilizio ex L. n. 47 del 1985 è ad istanza di parte e deve esser corredato da una dichiarazione sostitutiva di atto notorio relativo alla collocazione temporale dell’abuso che si intende sanare. Nella specie, la predetta dichiarazione , di cui si fa espressa menzione nel provvedimento impugnato, non è stata in alcun modo contestata ed assume carattere e natura di atto confessorio per ciò che concerne l’abuso e la sua localizzazione temporale.
4. Ciò premesso, è fuori discussione che presupposto espresso dell’atto impugnato è (come enunciato nell’atto) il diniego di condono (ormai inoppugnabile) il quale, a sua volta, poggiava sulle seguenti ragioni ostative: a) insistenza dell’opera su area soggetta a vincolo ambientale; b) parere negativo della commissione edilizia integrata, con riferimento alla tipologia ed ai materiali impiegati, in contrasto con il regolamento vigente ed adottato.
Tale essendo il contenuto del c. d. “atto di ripulsa”, deve essere interamente condiviso l’orientamento della sentenza appellata, che vi rinviene l’implicita affermazione della abusività dell’opera per mancanza del titolo abilitante richiesto all’epoca della realizzazione. Invero, l’abuso edilizio costituisce non soltanto presupposto implicito del diniego, ma la ragione stessa del potere dell’Ente di concedere la sanatoria, e del suo esercizio. Cosicché il suo accertamento, sebbene non espressamente indicato come presupposto del relativo provvedimento, è insito nella sua adozione, indipendentemente dalle irrilevanti riserve mentali del richiedente.
Questi, ove abbia prestato acquiescenza al diniego, decade altresì dalla possibilità di rimettere in discussione l’abuso accertato, anche in sede di impugnazione dell’ordine di demolizione, che rinviene nel diniego di sanatoria il suo presupposto e parimente decade dalla possibilità di far valere in giudizio la legittimità delle disposizioni regolamentari che l’Amministrazione ha ritenuto violate dall’intervento realizzato in assenza del titolo abilitativo. Ove, poi, il diniego dipenda essenzialmente dalla ritenuta incompatibilità dell’opera sita in area vincolata ex art. 32 della l: n. 47 del 1985, sulla base di parere appositamente richiesto alla competente Commissione integrata, non vale più contestare – a diniego inoppugnabile – l’anteriorità dell’opera rispetto all’imposizione del vincolo.
5 Nel caso in esame, peraltro, l’appellante sostiene che l’ordine di demolizione poggerebbe, piuttosto che sul diniego di condono, su una autonoma valutazione delle ragioni ostative al condono.
La tesi non ha fondamento.
L’ordine di demolizione ripercorre le suddette ragioni come dato storicamente accertato (nel procedimento per il condono) e senza farne oggetto di autonomo accertamento e valutazione. L’enunciazione della natura abusiva dell’opera, e della sua soggezione a vincolo ambientale come pure dell’incompatibilità rinvenuta dalla Commissione edilizia integrata in relazione al regolamento edilizio vigente sono, infatti meramente reiterative del contenuto dell’atto presupposto, e delle risultanze istruttorie che lo giustificano, nel cui ambito deve essere ricondotto l’esplicito riferimento alla dichiarazione sostitutiva resa dall’interessato contestualmente alla domanda di condono ed il richiamo al vincolo ex art. 32 L. 28 febbraio 1985, n. 47, che, come si è avuto modo di precisare, costituisce argomento esplicito del diniego in ragione del parere di incompatibilità del competente organo collegiale.
Soltanto il richiamo alla demanialità dell’area ed alla sua soggezione ad usi civici non trova riscontro nel provvedimento che nega sanatoria; ma si tratta di elementi che, pur presentando caratteri di novità, sono, tuttavia, ininfluenti nella economia del giudizio, in quanto la sorte del provvedimento impugnato non dipende dalla loro validità, essendo il diniego di condono, da solo, sufficiente a sorreggere, sul piano della legittimità, la misura adottata.
4. In definitiva, la declaratoria di inammissibilità contenuta nella sentenza di primo grado deve essere condivisa, unitamente alle ragioni che la sorreggono. L’appello, pertanto deve essere esser respinto.
Le spese del presente grado del giudizio, che si liquidano in complessivi € 1000 ( mille ) in considerazione del fatto che sono stati proposti numerosi identici appelli, devono porsi a carico dell’appellante ed in favore del Comune resistente.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) - definitivamente pronunciando – respinge l’appello in epigrafe; Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune resistente, delle spese del presente grado del giudizio, che si liquidano in € 1000 ( mille).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA.
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