Innovazione e diritto

Inattuazione di una direttiva comunitaria e titolari del diritto al risarcimento del danno: il caso dei medici specializzandi .

di Anna Chiara Forte (1)

In materia di formazione dei medici specialisti e corsi per il conseguimento dei relativi diplomi, le direttive europee 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE (coordinate con la direttiva 93/16/CEE) avevano prescritto che le suddette attività, tanto a tempo pieno, quanto a tempo ridotto, dovessero essere oggetto di una adeguata remunerazione in tutti gli Stati membri.
L’ art. 16 della direttiva 82/76/CEE, in particolare, aveva indicato agli Stati il 31 dicembre 1982 quale termine ultimo per adottare tutte le misure necessarie per conformarsi alla medesima, in osservanza degli artt. 5 e 189 dell’ originario Trattato CEE.
Lo Stato italiano ha recepito tale ultima direttiva con il D.Lgs. 8 agosto 1991 n. 257, dunque con circa dieci anni di ritardo solo in seguito alla condanna della Corte di Giustizia delle Comunità Europee pronunziata con sentenza del 7 luglio 1987, causa n. 49/86. Il Legislatore italiano, inoltre, aveva condizionato l’applicazione della citata normativa, prevedendo che la borsa di studio annuale di lire 21.500.000 fosse conseguita dai soli medici specializzandi ammessi alle scuole di specializzazione a far data dall’anno accademico 1991/1992.
La parziale e tardiva attuazione della direttiva in questione aveva causato la mancata remunerazione dei medici iscritti ai corsi di specializzazione tra gli anni 1982 e 1991 durante l’espletamento di tali attività di formazione e delle correlate prestazioni mediche. A seguito di tale situazione, inoltre, nasceva un ampio contenzioso in materia nel corso del quale il primo intervento della Corte di Giustizia risale ad una sentenza del 25 febbraio 1999 (procedimento C-131/97).
Tale provvedimento, emesso a seguito di rinvio pregiudiziale, sanciva definitivamente il diritto alla remunerazione a beneficio di tutti i medici iscritti alle scuole di specializzazione negli anni accademici compresi tra il 1983 ed il 1991 in ragione dell’obbligo incondizionato e sufficientemente preciso dettato dalle disposizioni comunitarie ed indicava, inoltre, quale rimedio alle conseguenze pregiudizievoli dell’inadempimento italiano, l’applicazione retroattiva del decreto 257/91 al fine di assicurare una adeguata tutela risarcitoria agli interessati.
Con la successiva sentenza del 3 ottobre 2000, (causa C – 371/97), la Corte Europea si è nuovamente pronunziata sul punto precisando che l’ obbligo di retribuire adeguatamente i periodi di formazione dovesse essere ritenuto direttamente efficace sia per la formazione a tempo pieno, sia per quella a tempo parziale.
L’inadempienza dello Stato italiano ha generato un vivace dibattito giuridico che ha messo in luce le carenze strutturali del sistema processuale italiano, quando, attraverso l’azione giudiziaria, si intende tutelare i diritti derivanti dalle norme europee.

1) La normativa comunitaria in tema dei riconoscimento dei titoli di studio.
Il riconoscimento dei titoli di studio è un tema che si collega alla libertà di circolazione delle persone, intese come lavoratori autonomi che svolgono una libera professione, ed alla libertà di circolazione dei servizi(2) e si inquadra in un disegno comunitario finalizzato all’unificazione politica, oltre che economica, della Comunità europea(3) necessario per rendere effettivo il processo di integrazione europea.
L’ attuazione pratica del diritto di stabilimento e della libera prestazione dei servizi è stata lenta e graduale, stante un atteggiamento “protezionistico” degli Stati e degli stessi ordini professionali nei confronti dei propri cittadini, nonché una certa sfiducia negli ordinamenti didattici degli altri Paesi(4). La situazione sembrava essersi parzialmente sbloccata nel 1975 quando il procedimento di liberalizzazione si era avviato nella direzione auspicata, quella cioè di un approccio “settoriale” della Comunità consistente nella contestuale emanazione di due direttive per ciascuna professione, una sul riconoscimento del titolo di studio, l’altra sul coordinamento della disciplina delle condizioni di esercizio della professione in questione, comprese quelle relative al corso di studi universitario. Ben presto, tuttavia, tale approccio si è rivelato fallimentare costringendo gli addetti ai lavori ad una nuova prospettiva caratterizzata da una doppia valenza(5), giurisprudenziale e normativa al tempo stesso. Con la sentenza Vlassopoulou(6), infatti,la Corte di Giustizia delle Comunità Europee ha fornito la possibilità di un riconoscimento “comunitario” dei titoli di studio, stabilendo l’obbligo degli Stati di attenersi al generale principio di buona fede per riconoscere i titoli di studio rilasciati dai Paesi di origine ed ha individuato nell’art. 10 TCE, che regola il principio di cooperazione, il fondamento giuridico della predetta impostazione teorica. Seguendo il ragionamento della Corte, ogni Stato, facendo leva su uno sforzo “di buona volontà” e sebbene in assenza di normative uniformi, sarebbe tenuto ad adoperarsi per dare attuazione effettiva alla normativa concernente le libertà fondamentali.
L’insuccesso dell’approccio settoriale e le oggettive difficoltà legate alla disarmonia delle diverse legislazioni nazionali, tuttavia, hanno finito per costringere le istituzioni comunitarie a percorrere un’ulteriore strada, quella della emanazione di direttive a carattere generale, nel tentativo di realizzare una sorta di mutuo riconoscimento dei diplomi ottenuti in ambito europeo.
E’ in tale contesto normativo che si inquadrano la direttiva n. 75/362(7), altrimenti detta “direttiva riconoscimento”, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi e la n. 75/363, cd. “direttiva coordinamento” tesa, appunto, al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di medico (8).
In tale ultima direttiva si ritrova una definizione comunitaria del contenuto della formazione di medico che in caso di difformità vincola gli Stati membri ad una modificazione delle disposizioni nazionali; si stabilisce infatti che tutto il ciclo di formazione medica deve avere una durata minima di sei anni o comprendere un minimo di 5.500 ore di insegnamento teorico e pratico impartito in un’università o sotto il controllo di quest’ultima; che gli Stati membri devono richiedere un diploma comprovante che l’ interessato abbia acquisito adeguate conoscenze delle scienze sulle quali si fonda l’arte medica, dei problemi e dei metodi clinici, nonché un’adeguata esperienza clinica sotto opportuno controllo in ospedale. Nella direttiva “riconoscimento”, invece, viene fornita una lista dei diplomi conferiti negli Stati membri che devono valere in ogni Stato come quelli che esso stesso rilascia(9). In particolare la direttiva 75/362 distingue tre diverse ipotesi di riconoscimento: “automatico” se la specializzazione di cui si tratta è comune a tutti gli Stati membri e compare nell’elenco di cui all’art. 5 della stessa direttiva; “relativamente automatico”qualora la specializzazione sia propria di due o più Stati membri e rientri in una di quelle menzionate all’ art. 7 n. 2,; infine, per le specializzazioni che non rientrino in nessuna delle due precedenti ipotesi, lo Stato membro ospitante può esigere dai cittadini di altri Stati membri che siano rispettate le condizioni di formazione previste dal proprio diritto interno(10), prevedendo, tra l’altro, appositi strumenti di raffronto tra le diverse competenze attestate e quelle richieste dal sistema italiano.
Le direttive richiamate sono state entrambe modificate dalla direttiva n. 82/76(11) la quale, all’art. 9, stabilisce che la formazione che permette il conseguimento del diploma, certificato o altro titolo di medico specialista risponda ad una serie di condizioni elencate nella stessa disposizione. In particolare si richiede che la suddetta formazione si svolga a tempo pieno e sotto il controllo delle autorità competenti, conformemente a quanto stabilito al punto 1 dell’ allegato. Tale ultimo dispone, altresì, che la formazione a tempo pieno deve essere effettuata in posti di formazione specifici riconosciuti dalle autorità competenti; essa implica la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio nel quale si effettua, comprese le guardie, in modo che lo specialista in via di formazione vi dedichi tutta la sua attività professionale per l’intera durata della normale settimana lavorativa e per tutta la durata dell’anno, secondo le modalità fissate dalle autorità competenti. L’attività formativa descritta forma pertanto oggetto di una adeguata remunerazione e può essere interrotta in presenza di motivi quali, tra gli altri, il servizio militare, le missioni scientifiche, la gravidanza o la malattia.
La disposizione prosegue poi nell’enunciare i criteri cui la formazione a tempo ridotto deve attenersi e quindi, dopo aver stabilito che essa risponde alle stesse esigenze della formazione a tempo pieno, evidenzia che se ne distingue unicamente per la possibilità di limitare la partecipazione alla attività mediche ad una durata corrispondente perlomeno alla metà di quella prevista al punto 1, secondo comma. Anche per quest’ultima modalità di formazione è prevista una “remunerazione adeguata”.

2) La trasposizione tardiva delle direttive Ce nell’ordinamento italiano.
Le direttive n. 75/362 e n.75/363 sono state trasposte nel nostro ordinamento nazionale con la legge 22 maggio 1978 n. 217(12); la direttiva 82/76, invece, con il d. lgs. 8 agosto 1991 n. 257(13), ben oltre il 31 dicembre 1982(14), termine prescritto dalla normativa comunitaria per la sua attuazione. Il suddetto d. lgs. nel determinare i diritti e gli obblighi dei medici che seguono una formazione specialistica, ha previsto una borsa di studio in loro favore, in ossequio a quanto stabilito a livello europeo, precisando, tuttavia, che le disposizioni in esso contenute si sarebbero applicate a partire dall’ anno accademico 1991/1992.
Tale ultima disposizione è stata interpretata dal legislatore in maniera restrittiva, nel senso di attribuire i benefici con essa introdotti, ed in particolar modo la borsa di studio, ai laureati iscritti ai corsi di specializzazione in epoca successiva al suddetto anno accademico, escludendo non solo chi aveva conseguito la specializzazione durante il decennio precedente, ma anche tutti coloro il cui periodo di formazione era in corso nel periodo “a cavallo” dell’adattamento alla normativa comunitaria. La disparità di trattamento tra le due categorie di medici ha dato inizio ad un contenzioso di ampie proporzioni sia davanti alla magistratura ordinaria che a quella amministrativa, volto al riconoscimento della prevista remunerazione in favore degli specializzandi immatricolati prima dell’ anno accademico 1991/1992.
In particolare sulla questione si è anzitutto pronunciata la giustizia amministrativa la quale ha affermato che il giudice nazionale deve disapplicare il d.lgs 8 agosto 1991 n. 257, nella parte in cui limita l’applicazione della normativa comunitaria ai soli medici ammessi alle scuole di specializzazione nell’anno accademico 1991/1992, lasciando immutato il precedente regime per le specializzazioni già in corso(15), poiché una riserva di tale genere si pone in contrasto con le direttive Cee 16 giugno 1975 n. 75/363 e 26 gennaio 1982 n. 82/76(16).
Nonostante le menzionate decisioni, il legislatore italiano ha preferito percorrere una strada tutta “nazionale” e, nel tentativo di far fronte alla avversa giurisprudenza, ha emanato la legge 19 ottobre 1999, n. 370 con la quale ha disposto l’assegnazione delle borse di studio de quibus ai soli medici specializzatisi negli anni 1983 – 1991 destinatari delle sentenze passate in giudicato del Tar del Lazio, sez I-bis(17) .
L’applicazione ancora una volta distorta del diritto comunitario ha complicato la vicenda in questione, spostandone la conoscenza davanti al giudice ordinario sulla base della violazione, stavolta, del diritto soggettivo accordato ai destinatari delle direttive n. 75/363 e 82/76 derivante dalla mancata trasposizione nei termini della normativa comunitaria.

3) L’ intervento della Corte di Giustizia delle Comunità Europee.
In tale contesto si inserisce la causa intentata da Cinzia Gozza ed altri 635 ricorrenti contro l’Università degli Studi di Padova(18). I ricorrenti, tutti laureati in medicina e chirurgia, svolgevano corsi di formazione in differenti scuole di specializzazione dell’Università degli Studi di Padova durante l’anno accademico 1990/1991. Non beneficiando della borsa di studio introdotta dal decreto legislativo n. 257, gli istanti chiedevano il riconoscimento del loro diritto ad una adeguata remunerazione conformemente alle disposizioni delle direttive “riconoscimento”e “coordinamento” nonché della 82/76. Conseguentemente chiedevano la condanna dell’Università di Padova e degli altri convenuti, cioè a dire Ministeri dell’Università, della Ricerca Scientifica e Tecnologica, della Sanità e della Pubblica Istruzione, al pagamento delle somme dovute, il cui importo doveva essere quantificato in corso di causa. I convenuti, per contro, adducevano che le direttive in questione non erano in grado di produrre effetti diretti, poiché non indicavano il destinatario dell’obbligo al versamento dell’adeguata remunerazione e, soprattutto, non definivano i criteri atti a determinare tale remunerazione(19). Eccepivano, altresì, che il d. lgs. 257 non creava alcuna disparità di trattamento tra i medici in via di specializzazione iscritti prima dell’ a.a. 1991/92, quali erano i ricorrenti, e gli iscritti successivamente a quella data in quanto ai primi non era affatto richiesto l’impegno a tempo pieno né l’obbligo di non svolgere l’attività professionale.
Il Tribunale di Venezia, ritenendo necessaria l’interpretazione della direttiva 82/76 da parte della Corte Europea, sospendeva il procedimento per sottoporre all’organo comunitario due questioni pregiudiziali.
Con il primo quesito il Giudice del rinvio chiedeva se in mancanza di trasposizione entro i termini previsti dalla direttiva 82/76 l’obbligo sancito dalla normativa comunitaria di remunerare in modo adeguato tanto la formazione specializzata svolta a tempo pieno, quanto quella svolta a tempo ridotto, fosse provvisto di efficacia diretta a favore dei medici in via di specializzazione così da configurare in capo a quest’ultimi un vero e proprio diritto perfetto a percepire un’adeguata remunerazione per l’attività svolta. Con il secondo quesito, strettamente connesso a quello appena enunciato, si chiedeva alla Corte di stabilire quali fossero i criteri della “adeguata remunerazione” nel caso in cui il suddetto diritto fosse stato riconosciuto(20).
Dopo aver risolto le questioni pregiudiziali(21), la Corte di Giustizia riteneva l’obbligo di retribuzione previsto dalla direttiva n. 75/363, così come modificata dalla n.82/76, incondizionato e sufficientemente preciso, confermando quanto già stabilito con la sentenza Carbonari e a. (22), aggiungendo che tale obbligo concerneva tanto la formazione a tempo pieno, quanto quella a tempo ridotto. Nel prosieguo della sua analisi, la Corte indicava il giudice del rinvio quale organo competente ad inquadrare i medici nelle rispettive categorie di formazione specializzata di cui agli artt. 5 o 7 della direttiva “riconoscimento” ed a verificare che la formazione svolta avesse rispettato effettivamente quanto previsto dalla direttiva “coordinamento”. La Corte ribadiva, altresì, che i citati obblighi comunitari comunque non consentivano al giudice nazionale di individuare il debitore tenuto a versare la remunerazione adeguata, né l’importo della stessa(23) e che il giudice nazionale chiamato ad applicare le disposizioni di diritto nazionale precedenti o successive ad una direttiva è tenuto ad interpretarle quanto più possibile alla luce della lettera e dello scopo della direttiva stessa(24).
Il giudice comunitario forniva, infine, come rimedio alle conseguenze pregiudizievoli della tardiva attuazione della direttiva in questione la cd. applicazione retroattiva e completa delle misure di attuazione della norma comunitaria prevedendo la possibilità di risarcire tutti coloro che avevano subito un danno.
Con il proprio intervento la Corte di Giustizia delle Comunità Europee ha finalmente indicato ai giudici italiani la strada da cui partire per poter decidere sulle domande di risarcimento dei danni derivanti dalla tardiva trasposizione della direttiva 82/76/CEE.
Il diritto ad una “adeguata remunerazione”per i medici in via di formazione si è imposto come un obbligo derivante direttamente dalla norma nazionale di trasposizione e, alla stregua di una interpretazione conforme al risultato perseguito dalla direttiva comunitaria, i diritti in oggetto spettano allora non solo ai medici specializzandi iscritti ai corsi di formazione a partire dall’ anno 1991, ma anche a tutti coloro che avevano frequentato i suddetti corsi nel decennio precedente(25).

4) Il diritto alla “adeguata remunerazione”alla luce della giurisprudenza italiana. La competenza.
Una volta accertato l’illecito commesso dall’Italia e archiviato il problema della corretta applicazione del diritto comunitario, nonché della esatta portata della direttiva 82/76, si è aperto un nuovo “fronte” tutto nazionale.
Se l’esistenza del diritto ad una adeguata remunerazione ha trovato pieno riconoscimento sul piano formale, ciò non è accaduto anche su quello sostanziale, almeno non per tutti gli aventi diritto. Come precedentemente affermato, la Corte di Giustizia non ha considerato la direttiva 82/76 direttamente applicabile nella parte relativa alla remunerazione dovuta ai medici specializzandi. La norma, invero, non contiene una definizione della remunerazione da considerarsi adeguata o dei metodi di fissazione di quest’ultima e tantomeno identifica il debitore tenuto a corrisponderla, rinviando agli Stati membri la relativa disciplina. Dal punto di vista procedurale, ciò ha creato non pochi ostacoli a coloro che hanno intentato causa per tutelare le proprie posizioni.
La prima questione che i ricorrenti si sono trovati ad affrontare riguardava la corretta individuazione del soggetto legittimato passivo. Due sono state le strade percorse.
Parte dei medici, divenuti intanto specialisti, aveva citato in giudizio la Repubblica Italiana, o per essa i Ministeri della sanità, della ricerca scientifica e tecnologica e del tesoro, per sentirli condannare al risarcimento del danno da loro subito per la mancata attuazione nei termini della direttiva 82/76(26). Tale scelta risulta essere stata la più consona e coerente non solo con un consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità(27), ma anche con il diritto comunitario. I giudici italiani, alla luce della interpretazione resa dalla CGCE, hanno risolto facilmente le questioni al loro vaglio sottoposte, richiamando le ormai note norme comunitarie in tema di inattuazione o tardiva attuazione degli atti comunitaria dettate dalla sentenza Francovich ed applicando il cd. criterio sillogistico. Gli organi giudicanti si sono limitati a verificare la sussistenza nel caso concreto delle condizioni necessarie per il risarcimento dei danni causati dalle violazioni del diritto comunitario e, se presenti, a riconoscere agli aventi diritti il suddetto risarcimento. La direttiva 75/363, così come modificata dalla 82/76, soddisfa tutte le condizioni, dunque non è stato molto difficile risolvere la questione. Nelle motivazioni addotte a sostegno delle proprie sentenze gli organi giudicanti hanno evidenziato tale convincimento, riconoscendo ai medici specializzandi che hanno incardinato la causa nel suddetto schema il diritto ad ottenere il risarcimento dei danni subiti (28).
Altra parte degli esclusi dai benefici della norma comunitaria ha percorso una strada più impervia ed allo stato ancora molto incerta.
Tali soggetti avevano adito il giudice del lavoro ritenendo di inquadrare il rapporto intercorso con l’Università di appartenenza proprio nell’ambito del rapporto di lavoro subordinato(29). La giurisprudenza non si è occupata frequentemente di questa fattispecie ed ha risolto la questione con approcci ed esiti divergenti(30). La mancanza di una giurisprudenza costante sul punto, tuttavia, non consente di ignorare tale orientamento che, seppur minoritario, ha evidenziato alcuni punti dolenti nella disciplina accordata dal legislatore italiano ai medici in via di specializzazione.
Il legislatore del 1991 aveva ritenuto che fosse assolutamente in linea con lo scopo della direttiva 82/76 introdurre la tanto sofferta “adeguata remunerazione” mediante la previsione di una borsa di studio in favore dei medici in via di specializzazione(31), presumendo che agli stessi le strutture universitarie ed ospedaliere ospitanti richiedevano la mera presenza per fini essenzialmente formativi. Tale presunzione deve considerarsi tuttavia smentita da due ordini di motivi.
Il primo è di carattere tecnico e dunque imprescindibile. Se è vero che la direttiva comunitaria in questione non specificava la forma contrattuale che ciascuno Stato avrebbe dovuto adottare nei confronti dei propri medici specializzandi, né la forma della remunerazione e quindi anche la sua rilevanza ai fini fiscali, è altrettanto vero che usa il termine “retribuzione”, richiamando inequivocabilmente il concetto di lavoro subordinato. La normativa italiana, invece, nel tentativo di interpretare la direttiva nella chiave di lettura più confacente alle proprie esigenze tralasciava completamente il significato da attribuirsi alla terminologia utilizzata ed arbitrariamente traduceva il concetto di retribuzione in borsa di studio, con ciò non tenendo conto dei principi e delle tecniche di interpretazione cui attenersi quando la norma che pone problemi di interpretazione è indirizzata a diversi soggetti, in questo caso a tutti gli Stati membri della Comunità.
Il maldestro tentativo italiano di esegesi era reso ancora più evidente dalla circostanza che, in realtà, sia il testo della norma da recepire, sia lo scopo di armonizzazione della direttiva comunitaria, nonché la giurisprudenza della CGCE(32), lasciavano ben poco spazio ai cd. mezzi complementari di interpretazione(33).
Il secondo ordine di motivi, invece, deve considerarsi il risultato della valutazione di diversi elementi. Il primo di questi attiene alla borsa di studio prevista in favore degli ammessi a corsi di formazione, precisamente alle modalità di erogazione di quest’ultima che andava corrisposta mensilmente, con cadenza regolare, dunque come corrispettivo delle prestazioni fornite dallo specializzando(34). Proseguendo nell’analisi emerge che i medici in corso di specializzazione, di fatto, non si limitavano ad apprendere nozioni teoriche sulla loro professione, ma erano impiegati attivamente nella vita “di corsia”. Le strutture universitarie ed ospedaliere potevano così contare su personale con una discreta preparazione professionale(35) e con alle spalle già una esperienza da tirocinante espressamente prevista nel loro corso di studi. Gli specializzandi, poi, risultavano inseriti a tutti gli effetti nell’organico dell’ ente ospedaliero affidatario essendo tenuti alla cd. turnazione, alla reperibilità, nonché alle guardie notturne. La definizione stessa di “medico in formazione”è ambigua. Da un lato tale figura viene assimilata allo studente quanto al suo status giuridico; dall’altro prevede attività lavorative ed implicazioni tipiche della figura del professionista sanitario. Nei confronti del paziente, ad esempio, lo specializzando assume la stessa posizione di garanzia del suo tutore, a differenza del quale, però, non percepisce alcun indennizzo per la responsabilità e la garanzia assunte. Si parla, in tal caso, di colpa in equipe che sorge nel caso in cui il medico specializzando cagioni un danno all’assistito eseguendo un atto medico, anche sotto la vigilanza del suo formatore.
Il grado di professionalità richiesta ai medici in via di specializzazione viene ancorato ad un concetto di diligenza che non è solo quella media e generica “del buon padre di famiglia”, ma quella che in concreto è richiedibile ad un tecnico esperto nel campo di intervento, non tenendo conto del livello reale di esperienza acquisito dal medico. Ciò implica che lo specializzando abbia un grado di consapevolezza tale da imporgli una valutazione globale delle direttive impartite dal suo tutore che lo porti ad astenersi dall’eseguire la pratica delegatagli se ritenuta rischiosa per la salute dell’assistito, elemento, tale ultimo, prevalente rispetto alle esigenze didattiche. Nel caso in cui i suddetti precetti siano disattesi, sorge la responsabilità di équipe con conseguente chiamata in causa del medico tutore per aver scelto una persona non sufficientemente esperta ed anche il primario, poiché da quest’ultimo dipende l’organizzazione dell’unita operativa, l’impiego di mezzi e persone, il coordinamento e la sorveglianza sull’attività dei collaboratori, nonché la pianificazione e le modalità di espletamento dei compiti assegnati agli specializzandi. (36).
La ratio della normativa comunitaria non sarebbe, dunque, solo quella di assicurare un sostentamento minimo agli studenti per la durata del corso, ma anche di evitare che gli enti di formazione speculino su forza lavoro senza sostenerne i costi dovuti.
Tutti questi elementi, che non assurgono al rango di “prove piene”nel senso processuale del termine, se analizzati nella giusta prospettiva, costituiscono tuttavia indizi rilevanti il requisito della subordinazione. Diversi autori, come del resto la giurisprudenza, utilizzano il criterio sillogistico per giungere alla corretta qualificazione di un rapporto di lavoro. Ciò vuol dire che, partendo dall’assunto della eterodeterminazione(37), si cerca la contemporanea presenza nel caso di specie di tutti gli elementi caratterizzanti la fattispecie legale(38). Tuttavia, nel caso in cui si vogliano evitare posizioni ancora lontane da un riconoscimento formale da parte della giurisprudenza di un vero e proprio rapporto di lavoro, è possibile collocare il legame che intercorre tra i medici specializzandi e le università di riferimento in fattispecie tipiche diverse, ma pur sempre inquadrabili in un rapporto non solo di formazione, ma anche di lavoro.
In tale ottica la figura che meglio sembra rispondere ad una qualifica di tale genere appare essere quella dell’apprendistato(39). Tale tipologia di lavoro è caratterizzata da causa mista di lavoro e formazione e dall’esistenza di obblighi formativi a carico sia dell’apprendista, che del datore di lavoro. I suddetti obblighi non escludono il diritto al compenso né la presunzione dell’utilità delle prestazioni del lavoratore. Secondo l’impostazione descritta, la pretesa remunerazione stabilita dalla direttiva 82/76 sarebbe riferibile ad una prestazione di lavoro, appartenente ad una fattispecie legale mista, in cui l’aspetto della formazione dello specializzando resta l’elemento prevalente. Alla luce di quanto detto anche l’uso del termine “borsa di studio”, introdotto dall’ art. 6 d.lgs. 257/97, non costituirebbe più una inesatta attuazione della direttiva comunitaria, dal momento che l’interpretazione del termine stesso dovrebbe tenere nella giusta considerazione la normativa europea di cui è attuazione e la realtà nazionale cui si riferisce.
Tenendo conto di quanto appena affermato non risulta azzardata la possibilità di adire il giudice del lavoro(40). L’esito di questa scelta, inoltre, è legato ad una corretta impostazione della causa da parte dell’istante nel senso che, in via principale, dovrebbe richiedere all’organo giudicante di dichiarare l’esistenza di un rapporto di lavoro di natura subordinata(41).
Una simile conclusione costringerebbe i giudici a scendere dal piano formale delle regole che disciplinano il riparto di competenza per compiere un’analisi sostanziale delle diverse fattispecie prospettate ed inquadrare una volta per tutte il rapporto che lega i medici specializzandi alle diverse strutture universitarie ospitanti.

5) Segue: la prescrizione del diritto alla borsa di studio.
La vicenda giudiziale dei medici specializzandi, dopo aver aggirato lo scoglio della competenza, si è nuovamente arenata davanti a quello della prescrizione. Il problema, in realtà, si è posto per tutti quei medici che, pur avendo frequentato le diverse scuole di specializzazione nel periodo incriminato, avevano inoltrato il ricorso dopo un lasso temporale eccessivo rispetto al conseguimento della specializzazione incorrendo così nella prescrizione, sebbene la violazione degli obblighi comunitari da parte dello Stato italiano ed il conseguente diritto degli specializzandi ad ottenere la prevista borsa di studio siano stati affermati senza ombra di dubbio dalla giurisprudenza di merito intervenuta sul punto(42).
La questione della prescrizione si lega a due nodi fondamentali, l’individuazione del termine per il caso specifico e la successiva estinzione del diritto dei medici specializzandi per il decorso dello stesso. Ciò che ha creato maggiori difficoltà, tuttavia, non è tanto il termine prescrizionale in sé o l’avvenuta maturazione dello stesso, quanto la corretta individuazione del dies a quo, inteso come il momento esatto da cui far partire il suddetto termine che varia a seconda del tipo di azione proposta.
Nel caso di specie sono due le tipologie di domande proposte dai medici specializzandi:
una, di tipo contrattuale, collegava il diritto alla corresponsione della borsa di studio direttamente al diritto comunitario ed esigeva che lo Stato italiano si adeguasse al risultato perseguito dalla direttiva 82/76 CE, con la conseguenza che il termine di esercizio di tale azione si sarebbe prescritto in cinque anni decorrenti dalla data del conseguimento del diploma di specializzazione, trattandosi di somme da pagarsi “periodicamente ad anno”o con scadenza più breve secondo quanto disposto dall’art. 2948 c.c., n. 4(43); l’altra azione, di natura extra contrattuale, mirava invece ad ottenere dallo Stato italiano il risarcimento dei danni subiti a causa del ritardo con cui quest’ultimo ha attuato la direttiva in questione, in forza del principio della responsabilità dello Stato affermatosi con la giurisprudenza comunitaria a far data dalla oramai celebre sentenza Francovich. Anche questa azione soggiace ad un termine quinquennale che in questo caso, però, comincerebbe a decorrere dal 1991 anno in cui è stato emanato il D.lg.vo n. 257 e, dunque, si era realizzato il danno per i medici iscritti ai diversi corsi di specializzazione senza la necessaria tutela(44).
Dall’analisi delle diverse sentenze emerge che l’esito dei ricorsi a “rischio”, cioè quelli intentati al limite dei cinque anni, è stato determinato dalle scelte strategiche dei legali di parte. In alcuni casi, infatti, le Amministrazioni chiamate in giudizio, pur eccependo la prescrizione del diritto alla borsa di studio, non sono riuscite a circostanziare efficacemente la pretesa mancanza di atti interruttivi del termine prescrizionale(45).
In altri casi, invece, una difesa più articolata ha permesso alle Amministrazioni di resistere efficacemente imponendo ai giudici di dichiarare prescritto, sebbene esistente, il diritto degli specializzandi(46). La non omogeneità delle sentenze rese è indicativa dei problemi sottesi al tema della responsabilità dello Stato per la violazione degli obblighi comunitari e di una propensione ancora persistente negli organi giudicanti a ragionare in termini non “comunitariamente orientati”.
L’obbligo di risarcire coloro che hanno subito l’illecito compiuto dallo Stato italiano, infatti, trova la sua ragion d’essere direttamente nel diritto comunitario(47); tuttavia, mancando al riguardo una disciplina uniforme di matrice europea, le modalità procedurali effettive per determinare l’an ed il quantum del risarcimento sono demandate all’autorità giudiziale dello Stato che si è reso inadempiente. Tale autonomia procedurale non deve essere intesa nel senso di applicare sic et simpliciter le regole del proprio ordinamento giuridico(48); il giudice designato, in particolare, deve operare la scelta dei mezzi necessari ad assicurare una tutela agli aventi diritto attenendosi ai principi di equivalenza giurisdizionale e di effettività(49), secondo cui gli obblighi comunitari andrebbero protetti come se fossero sanciti dalle leggi nazionali e, conseguentemente, le regole adottate non dovrebbero essere tali da rendere impossibile o eccessivamente difficile la reale tutela accordata ai singoli in virtù dei predetti obblighi.
Il ragionamento seguito in fase giurisdizionale, tuttavia, è indice di una scarsa attenzione ai suddetti principi. Ciò che è sfuggito ai giudici è che le fattispecie delle responsabilità “comunitarie” non possono essere valutate alla stregua di due ordinamenti diversi, uno comunitario e l’altro nazionale e dunque spezzate, ma vanno analizzate secondo la logica della reciprocità. Gli Stati riconoscono la supremazia del diritto comunitario rispetto ai loro ordinamenti giuridici interni, per contro il diritto comunitario si affida ai sistemi giuridici nazionali per realizzare i propri scopi. Se questo legame o “nodo” si scioglie, l’intero sistema di garanzie poste a tutela dei singoli individui viene meno(50). Conseguenza diretta di tale impostazione è che l’illecito cui ci trova di fronte nel caso dei medici specializzandi è un illecito cd. “interfacciale” (51), compiuto dallo Stato italiano, da cui deriva una ipotesi di responsabilità comunitaria e va valutato alla stregua di due ordinamenti connessi. Solo in tal modo è possibile attenersi ai principi di equivalenza ed effettività, poiché si offre ai giudici nazionali la possibilità di adeguare i propri strumenti procedurali ad una fattispecie giuridica complessa così da assicurare una effettiva tutela agli aventi diritto.
La scelta dei giudici di individuare l’8 agosto 1991 o l’anno di conseguimento della specializzazione quali momenti da cui far decorrere il termine di prescrizione non solo ha di fatto reso inattuabile la pretesa di molti medici volta a soddisfare i propri diritti in fase giurisdizionale, ma ha assolutamente omesso di considerare che è solo con le sentenze Carbonari e Gozza che si è finalmente sanata la patologia determinata dalla mancata attuazione nei termini della direttiva comunitaria 82/76. In tale ottica, inoltre, è appena il caso di precisare che il decreto del 1991 non ha dato piena attuazione alla direttiva 82/76 condizionando la fruizione della borsa di studio. La giurisprudenza comunitaria, intervenuta sul punto con la sentenza Emmot(52), ha affermato che fino al momento della trasposizione corretta di una direttiva, lo Stato membro resosi colpevole di un “illecito comunitario” non può eccepire la tardività di un’azione giudiziaria contro lo stesso proposta dai singoli aventi diritto, stabilendo, peraltro, che il termine per un ricorso alla stregua del diritto nazionale non può cominciare a decorrere che dal momento in cui vi sia la corretta trasposizione della direttiva comunitaria

Dunque solo l’intervento della Corte di Giustizia ha ristabilito la necessaria esigenza di certezza del diritto che l’arbitraria discrezionalità usata in questa vicenda dal Legislatore italiano aveva dissolto. E’ quindi solo a partire dal 2000, anno della sentenza Gozza, che i medici specializzandi hanno avuto possibilità di conoscere effettivamente il proprio diritto alla borsa di studio e che la direttiva comunitaria è stata correttamente attuata. Sarebbe questo il momento utile cui ancorare il termine di prescrizione, con ciò assolvendo sia al principio di equivalenza che a quello di effettività nell’ottica della necessaria interconnessione tra i due ordinamenti coinvolti.

NOTE
(1) Dottore di ricerca in “Formazione del diritto europeo, fondamenti storico-filosofici ed evoluzione del diritto positivo” dell’Università degli studi di Cassino.
(2) La libertà di circolazione per i lavoratori autonomi indica il diritto di stabilimento in virtù del quale è accordata loro la possibilità di accedere ad un’attività non salariata in un Paese dell’ Unione Europea alle condizioni che questo ha stabilito per i propri cittadini e di insediarsi stabilmente in detto Paese. A quest’ultimo, per contro, è fatto divieto di operare qualsiasi discriminazione tra i propri cittadini e quelli di un altro Stato membro. La libertà di prestazione dei servizi riguarda, invece, la singola prestazione in cui si identifica il servizio. Nell’esercizio di tale libertà ciò che circola immancabilmente è la prestazione, mentre lo spostamento fisico all’ estero del professionista oltre ad essere temporaneo o occasionale, potrebbe addirittura mancare. In quest’ottica possono verificarsi tre differenti ipotesi: è possibile che il professionista si rechi in un altro Stato membro per eseguire una singola prestazione, quale può essere, ad esempio, una consulenza medica; al contrario può accadere che sia il fruitore del servizio a spostarsi, come accade nel caso in cui un paziente si rechi in un altro Stato per sottoporsi ad intervento chirurgico; infine è possibile che né il prestatore, né il fruitore del servizio si spostino, per esempio nel caso in cui una richiesta di consulenza e la relativa risposta avvengano via fax o via internet. Sul punto, tra gli altri, v.Villani, Titoli di studio e professioni nella Comunità Europea, in La Comunità internazionale, 1994, p. 497 e ss.
(3) Per un approfondimento sul tema della libera circolazione dei servizi, v. tra gli altri, Tizzano (a cura di), Professioni e servizi nella CEE, 1985, Padova.
(4) Il Trattato di Roma aveva previsto la graduale attuazione del diritto di stabilimento e della libertà di circolazione dei servizi entro il 31 dicembre 1969, data finale del cd. Periodo transitorio. A tal fine sarebbero state emanate direttive di “liberalizzazione” per la soppressione delle restrizioni esistenti; direttive volte a coordinare le disposizioni nazionali relative all’ accesso alle attività non salariate ed al loro esercizio; nonché direttive sul riconoscimento dei diplomi. Alla data prevista, tuttavia, alcuna norma aveva ricevuto attuazione. Nelle legislazioni degli Stati membri erano presenti ancora ostacoli legati alla cittadinanza; le direttive di coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative all’ acceso alle professioni, né quelle tese al riconoscimento dei diplomi erano state emanate. Gli Stati si erano mostrati restii ad aprirsi a tradizioni scientifiche e culturali di sedi universitarie diverse dalle loro e lo stesso tentativo di coordinare i curricula formativi era ostacolato dalla difficoltà reale di armonizzare sistemi didattici tanto diversi tra loro.
(5) Sul punto v. Tizzano, Trattati dell’Unione europea e della Comunità europea, commento all’art. 43, pag. 388 e ss.
(6) Racc., I-2357, punti 14-15; 7 maggio 1992, C-104-91.
(7) Successivamente sono state regolate anche le altre professioni: per i dentisti sono intervenute le direttive n. 78/686 e n. 78/687 del 25 luglio 1978; per i veterinari la n. 78/1026 e la n. 78/1027 del 18 dicembre 1978; per i farmacisti la n. 85/432 e la n. 85/433 del 16 settembre 1985.
Le professioni di avvocato ed architetto, invece, sono state regolate mediante l’adozione di singole direttive, rispettivamente la n. 85/384 del 10 giugno 1985 e la n. 77/249 del 22 marzo 1977. Per un approfondimento sulle novità previste dai suddetti strumenti normativi v. BALLARINO, Manuale di diritto della Unione Europea, 6° ed., Padova, 2001, pag. 450 e ss.
(8) GU L 167/1975, p. 14
(9) E’ opportuno precisare che il riconoscimento dei diplomi in questione non concerne il titolo accademico ottenuto a seguito di un corso di studi universitario, ma il titolo richiesto per l’esercizio effettivo dell’attività professionale oggetto della direttiva. Nell’elenco dei titoli che ritroviamo nella direttiva n. 75/362, infatti, è menzionata, per quanto riguarda l’Italia, non la laurea in medicina e chirurgia che rilascia l’università, ma il diploma di abilitazione all’esercizio della medicina e chirurgia rilasciato dalla commissione di esame di Stato.
(10) In tema di riconoscimento dei titoli di studio nella valutazione degli stessi ai fini del riconoscimento in uno Stato diverso da quello di appartenenza opera un criterio sostanziale. In questo senso si è espressa la Corte di Giustizia delle Comunità Europee nella pronuncia Vlassopoulou, causa c-340/89, sentenza 7 maggio 1991, Racc. pag. I-2375, punto 16. La CJCE ha affermato che “spetta allo Stato membro, al quale è stata presentata la domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso è, secondo la normativa nazionale, subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, prendere in considerazione i diplomi, certificati e gli altri titoli che l’ interessato ha acquisito ai fini dell’ esercizio della medesima professione in un altro Stato membro, al quale è stata presentata la domanda di autorizzazione, procedendo ad un raffronto tra le competenze attestate da questi diplomi e le conoscenze e qualifiche richieste dalle norme nazionali”.
(11) GUCE L 43/1982, pag. 21.
(12) GURI n. 146 del 29 maggio 1978.
(13) L’ attuazione della direttiva 82/76, peraltro, è avvenuta solo a seguito della sentenza del 7 luglio 1987 emessa dalla Corte di Giustizia delle Comunità Europee nella causa 49/86, Commissione / Italia, in cui la Corte comunitaria ha dichiarato che, non adottando nel termine prescritto le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva 82/76, la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CE.
(14) Per completare il quadro normativo delineato è necessario evidenziare che le direttive “riconoscimento”, “coordinamento” e 82/76 sono state abrogate e sostituite dalla direttiva del Consiglio del 5 aprile 1993, n. 93/16, intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli.
(15) Così in T.a.r Lazio, sez. I, 16 aprile 1993, n. 601, in Trib. Amm. Reg., 1993, I, p. 1951
(16) Così Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 25 agosto 1997, n. 909, in Cons. di Stato, 1997, I, p. 1033. Nello stesso senso si esprime nuovamente il Consiglio di Stato, confermando il Tar Lazio, sez. 1, 25 febbraio 1994, e precisa che “ il d. leg. 8 agosto 1991 n. 257, contenente norme di recepimento delle direttive comunitarie in tema di formazione dei medici specialisti, nella parte in cui ha previsto un limite ( l’ applicazione della nuova disciplina ai soli corsi iniziati nell’ anno accademico 1991/1992) si pone in contrasto con la normativa comunitaria, la quale non lascia per questo aspetto margini di discrezionalità”. Cons. di Stato, sez. IV, decisione 2 agosto 1997, n. 927 in Foro Italiano, 1997, III, p. 569. Va precisato che le decisioni a cui ci si riferisce attengono a ricorsi inoltrati da medici “in atto frequentatori delle scuole di specializzazione” e per ciò ritenuti portatori di un interesse tutelato a fruire dei vantaggi previsti dalla normativa comunitaria.
(17) Le sentenze di cui trattasi sono le numero 601 del 1993, 279 del 1994, 280 del 1994, 281 del 1994, 282 del 1994, 283 del 1994, tutte del Tar Lazio, sez. I-bis.
(18) La causa, peraltro, è successiva a quella intentata da Carbonari ed altri c. Università degli Studi di Bologna, Ministero dell’ Università e della Ricerca Scientifica, Ministero del tesoro, Ministero della Sanità e sulla quale, per la prima volta, è intervenuta la Corte di Giustizia delle Comunità Europee con la sentenza del 25 febbraio 1999, causa C – 131/97, in Raccolta della Giurisprudenza 1999 p. I – 01103. Nel caso “Carbonari” la formazione dei medici specializzandi veniva svolta da quest’ultimi a tempo pieno; con la sentenza “Gozza”, invece, la CGCE è intervenuta sulla medesima questione di diritto, ma i ricorrenti frequentavano corsi di specializzazione a tempo ridotto. Tale differenza non ha portato ad una interpretazione divergente da quella resa nel caso Carbonari che, anzi, è considerata pienamente applicabile anche nel caso di specie. V. anche Foro it,, Rep. 1999, n. 990, e, per esteso, Guida al diritto, 1999,fasc. 11, p. 117 e ss., con annotazione di SCIAUDONE, nonché Il Diritto del lavoro, 2003, p. 236 e ss., con nota di M. STILE.
(19) Per una disamina più attenta dei fatti, vd. I punti 20 e ss. della Sentenza della CGCE, Quarta Sezione, del 3 ottobre 2000, causa C – 371/97, in Raccolta della Giurisprudenza 2000, p. I – 07881, nonché Foro it., 2001, IV, p. 69, con nota di BARONE.
(20) Si legge, infatti, al punto 23 della sentenza del 3 ottobre 2000: “(…) il Tribunale civile e penale di Venezia ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
“1) Se la disposizione della direttiva CEE n. 82/76, nella parte in cui prevede che la formazione dei medici specialisti tanto a tempo pieno quanto a tempo ridotto “forma oggetto di una adeguata remunerazione”, debba essere interpretata, anche nel periodo in cui è mancata l’emanazione di norme specifiche da parte dello Stato italiano, nel senso dell’efficacia diretta a favore dei medici specializzandi ossia nel senso di attribuire loro un diritto perfetto nei confronti delle competenti amministrazioni dello Stato a percepire un’adeguata remunerazione in corrispettivo delle attività svolte nell’ambito della formazione professionale. 2) Qualora il suddetto diritto sia riconosciuto sussistente, quali siano i criteri di determinazione dell’adeguata remunerazione, tanto in riferimento all’attività di formazione a tempo pieno quanto all’attività di formazione a tempo ridotto”
(21) Nelle loro osservazioni scritte sia il Governo Spagnolo che quello Italiano hanno sostenuto l’irricevibiltà delle questioni pregiudiziali. Secondo il Governo spagnolo tale irricevibilità sarebbe derivata da una descrizione incompleta dei fatti poiché il giudice del rinvio avrebbe omesso di specificare la natura esatta delle specializzazioni mediche seguite dai ricorrenti nella causa principale. Il Governo Italiano, dal canto suo, basava la sua eccezione su un assunto procedurale del tutto nazionale. La questione, infatti, era giunta alla CJCE dal Giudice istruttore del Tribunale civile e penale, ossia da un Giudice che, secondo le nostre norme di procedura, non avrebbe potuto statuire sul merito della causa. Entrambe le eccezioni sono state rigettate. Per una specifica analisi delle motivazioni addotte dalla Corte vd. i punti 24 e ss. della Sentenza della Corte sul caso “Gozza”.
(22) La Corte di Giustizia delle Comunità Europee nella sentenza resa sul caso Gozza non ha fatto altro che precisare quanto già affermato nella sentenza Carbonari e a. Infatti nel dispositivo sono richiamati diversi punti di quest’ultima pronuncia che diviene, dunque, lo schema portante della nuova decisone. In particolare sono richiamati i punti 27, 28, 44, 47, 49, 52 e 53. Vd. sentenza Gozza, cit., punti 34 e ss.
(23) Si legge infatti al punto 45 della sentenza Gozza: “Alla luce di quanto sopra, occorre risolvere la prima questione nei seguenti termini: l’art. 2, n. 1, lett. C), nonché il punto 1 dell’allegato della direttiva “coordinamento”, come modificata dalla direttiva 82/76, e l’art. 3,n.2, nonché il punto 2 dell’allegato della direttiva “coordinamento”, come modificata dalla direttiva 82/76, devono essere interpretati come segue:
- L’obbligo di retribuire in maniera adeguata i periodi di formazione tanto a tempo pieno, quanto a tempo ridotto dei medici specialisti s’impone unicamente per le specializzazioni mediche comune a tutti gli Stati membri o a due o più di essi e menzionate agli artt. 5 o 7 della direttiva “riconoscimento”.
- Tale obbligo s’impone solo se le condizioni di formazione a tempo pieno di cui al punto 1 della direttiva “coordinamento”, come modificata dalla direttiva 82/76, sono rispettate dai medici specialisti in formazione.
- Tale obbligo è incondizionato e sufficientemente preciso nella parte in cui richiede, affinché un medico specialista possa avvalersi del sistema di reciproco riconoscimento istituito dalla direttiva “riconoscimento”, che la sua formazione si svolga a tempo pieno o a tempo ridotto e sia retribuita.
- Il detto obbligo tuttavia non consente di per sé al giudice nazionale di identificare il debitore tenuto a versare la remunerazione adeguata né di individuare l’importo della stessa.(…)”
46. Tenuto conto della prima questione, non ci si deve pronunciare sulla seconda questione relativa ai criteri di determinazione della remunerazione adeguata.
(24) La Corte di Giustizia ha così confermato la linea guida in tema di efficacia delle direttive, vd in tal senso, tra le altre, la Sentenza 27 giugno 2000, cause riunite n. 240/98, 241/98, 242/98, 243/98 2 244/98, Oceano Group Editorial SA, in Diritto del Lavoro, 2000, IV, p. 413.
(25) In tal senso si esprimono, tra gli altri, Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 165/04 reperibile sul sito internet www.dirittosanitario.net; Consiglio di Stato, sez. IV, 23 settembre 1994, n 735, Min. Sanità c. Licastro, in Giur. it., 1995, III, 1,158; Tribunale di Catania, sentenza del 28 febbraio 2004, n. 734 reperibile sulla rivista giuridica on line www.Diritto&Diritti.it.
(26) Vedi, tra le altre, la causa Gronchi L. c. Repubblica Italiana, sulla quale è intervenuta in ultima istanza la Corte Suprema di Cassazione, sez. III, con la sentenza del 16 maggio 2003, n. 7630, in Il Foro It., I, 2003; nonché la sentenza del 4 febbraio 2005, n. 2203 emessa dalla Corte di Cassazione, sez. unite. In quest’ultimo caso, ad essere chiamati in giudizio sono state l’Università degli studi di Palermo ed i Ministeri della sanità, della ricerca scientifica e tecnologica e del tesoro.
(27) La Suprema Corte, infatti, in più di un’occasione ha avuto modo di esprimersi nel senso di escludere l’attività dei medici in via di formazione dalle fattispecie del lavoro subordinato o della cd. subordinazione ex art. 409n.3 c.p.c, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra la suddetta attività e gli emolumenti previsti a favore degli specializzandi. Vd. Cass. sent. 16 settembre 1995 n 9789, in Foro it., Rep. 1995, voce Sanitario, p. 19; 12 giugno 1997 n. 5300, ibidem, 1997, voce cit. , p. 318; Cass. civile, sez. l, Lav., sent. del 18 giugno 1998 n. 6089, Scisa c. Università di Palermo.
(28) Come già accertato nel celebre Caso Francovich la questione sulla responsabilità degli Stati va risolta ritenendo che “ il diritto comunitario impone il principio secondo cui tutti gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario ad essi imputabili”. Affinché sorga il diritto al risarcimento del danno in capo al singolo occorre che siano soddisfatte tre condizioni: 1)il risultato prescritto dalla direttiva implichi l’attribuzione di diritti a favore dei singoli; 2) il contenuto di tali diritti possa essere individuato sulla base delle disposizioni della direttiva; 3) esista un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello Stato ed il danno subito dai soggetti lesi. V., in tal senso, quanto affermato dalla CGCE nel suddetto Caso Francovich, nelle cause riunite C – 6/90 e C- 9/90 Andrea Francovich e altri c. Repubblica italiana in Raccolta, 1991, p. 1 – 5357.
(29) Le stesse cause Carbonari c. Università degli studi di Bologna., nonché Gozza c. Università degli Studi di Padova, cit., sono state indirizzate al Giudice del lavoro. Per completezza della trattazione è opportuno precisare che la Cass. non ha considerato corretta la configurazione di un rapporto di lavoro tra gli enti citati ed i ricorrenti. Vd. Cass. 16 settembre 1995 n 9789, cit.
(30) La Cass. civ. con la sentenza n. 10064/2000 ha infatti negato la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato tra l’azienda ospedaliera ed il medico, poiché l’attività del medico si è svolta al di fuori del potere direttivo, organizzativo e disciplinare dell’amministrazione ospedaliera. Per un approfondire quanto appena accennato, v. Cass. civ., sent. del 1 agosto 2000, n. 10064 con nota di CORTI, in Giust. Civ., 12, 2001, p. 3045. Due altre pronunce, per contro, ne hanno riconosciuto l’esistenza, vd. App. Messina 15 febbraio 1996, in Giur. merito, 1997, p. 751 che riguarda il caso di un medico che frequentava gli istituti chirurgici di una università. Il giudice ha riconosciuto che l’attività prestata “è oggettivamente configurabile come prestazione di lavoro subordinata”, ma ha ritenuto esperibile solo l’azione di indebito arricchimento. Vd, altresì, Cass. 29 maggio 1969 n. 1870, in Foro it., 1969, I, p. 3162, che ha invitato il giudice del rinvio a verificare se “le prestazioni” eccedenti quelle proprie del medico frequentatore “abbiano potuto dar luogo ad un rapporto di lavoro contrattuale tra il medico e l’ospedale”.
(31) Si legge infatti all’art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991 n. 257, cit., che “1. Agli ammessi alle scuole di specializzazione (…) in relazione all’attuazione dell’impegno a tempo pieno per la loro formazione, è corrisposta, per l’intera durata del corso(…) una borsa di studio determinata per l’anno 1991 in £ 21.500.000. tale importo viene annualmente , a partire dal 1° gennaio 1992, incrementato dal tasso di inflazione ed è rideterminato ogni triennio, con decreto del ministro della sanità, (…), in funzione del miglioramento stipendiale gabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente dal Servizio sanitario nazionale”.
(32) In più punti della sentenza, infatti, è ripetuto il termine retribuzione. Vd. punti 40 e ss. della Sent. Gozza c. Università degli studi di Padova, Causa C – 371/97, cit..
(33) Sui metodi di interpretazione vd. Treves, Diritto internazionale, problemi fondamentali, Milano, 2005, p. 378 e ss.
(34) Questa valutazione contrasta con quanto affermato dalla Cass. civ, sez. lav., 18 giugno 1998, n. 6089, cit.. e Cass. civ., sez. I, 16 settembre,1995, n. 9789, cit., secondo cui tra il corrispettivo e l’opera prestata dal medico manca il requisito della sinallagmaticità.
(35) Pur essendo ancora studenti, almeno ai fini del corso di formazione, sono tutti in possesso di un diploma universitario che gli conferisce la qualifica di “Medico chirurgo” abilitato dallo Stato alla professione sanitaria.
(36) In tal senso si esprime molto chiaramente la giurisprudenza con le sentenze rese della Corte di Cass., IV sez. penale, n. 2453/99 e 32901/04.
(37) La dottrina maggioritaria condivide le valutazioni della giurisprudenza che individua nella “eterodeterminazione” il requisito caratterizzante la fattispecie del rapporto di lavoro subordinato ex art. 2094c.c. Vd., tra gli altri, MAGRINI, Lavoro (contratto individuale) (voce), in Enc. Dir. XXIII, Milano, 1973, p. 138; NICOLINI, Manuale di Diritto del lavoro, Milano, 1996, p. 36; VALLEBONA, Istituzioni di diritto del lavoro, Torino, 1999.
(38) In tal senso si esprime la Cass. Civ., sez. lav., con la sentenza del 25 ottobre 2004, n. 20669, in Dir. e giust., 45, 2004, p. 118. In sede giudiziaria, la continuità delle prestazioni, l’osservanza di un orario determinato, il versamento a cadenze fisse di una retribuzione prestabilita, nonché il coordinamento dell’attività lavorativa all’assetto organizzativo dato dal datore di lavoro, sarebbero tutti elementi che, sebbene privi ciascuno di valore decisivo, potrebbero essere valutati globalmente come indizi probatori della subordinazione. Altro elemento da tenere in stretta considerazione attiene alla figura tipica del medico che fornisce una prestazione professionale tale da consentirgli una notevole autonomia di svolgimento. Questa caratteristica non farebbe venir meno la subordinazione. In tal senso vd. Cass. 9 giugno 1994, n. 5590, in Arch. civ., 1995, p. 1096; Cass. 14 ottobre 1985, n. 5024, in Inf. Prev., 1986, p. 381.
(39)Così PAGANUZZI nel commento alla sentenza resa dalla Cass. nel caso Gronchi c. Repubblica Italiana, cit, in D & L – rivista critica di Diritto del lavoro, p. 744. Ritiene invece di inquadrare il rapporto tra medico ed ente di appartenenza nella fattispecie del tirocinio, M. STILE,op. cit., p.247.
(40) E’ tuttavia opportuno precisare che la mancanza di un orientamento costante sul punto e di una disciplina uniforme sono lacune che il Legislatore ha cercato di colmare con il d.lgs. del 17 agosto 1999, n. 368, intitolato "Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva93/16/CEE" in G.U. n. 44 del 23 febbraio 2000. Tale intervento ha cercato di frenare la querèlle in corso intervenendo alla fonte del problema, almeno formalmente, poiché di fatto al decreto ancora non è stata data attuazione. La disciplina richiamata dunque, ha regolato nel dettaglio la figura del medico in via di specializzazione qualificando il vincolo che lo lega all’ente universitario di riferimento come rapporto di formazione-lavoro, ma tutelando altresì le strutture universitarie. Si legge infatti nell’art. 38 del citato decreto che:“1. All'atto dell'iscrizione alle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, il medico stipula uno specifico contratto annuale di formazione-lavoro, disciplinato del presente decreto legislativo e dalla normativa per essi vigente, per quanto non previsto o comunque per quanto compatibile con le disposizioni di cui al presente decreto legislativo. Il contratto e' finalizzato esclusivamente all'acquisizione delle capacità professionali inerenti al titolo di specialista, mediante la frequenza programmata delle attività didattiche formali e lo svolgimento di attività assistenziali funzionali alla progressiva acquisizione delle competenze previste dall'ordinamento didattico delle singole scuole, in conformità alle indicazioni dell'Unione europea. Il contratto non da' in alcun modo diritto all'accesso ai ruoli del Servizio sanitario nazionale e dell' università o ad alcun rapporto di lavoro con gli enti predetti.
2. Lo schema-tipo del contratto e' definito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'università' e della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto con i Ministri della sanità, del tesoro e del lavoro e della previdenza sociale, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
3. Il contratto e' stipulato con l' università ove ha sede la scuola di specializzazione, e con la regione nel cui territorio hanno sede le aziende sanitarie le cui strutture sono parte prevalente della reteformativa della scuola di specializzazione.
4. Il contratto e' annuale ed e' rinnovabile, di anno in anno, per un periodo di tempo complessivamente uguale a quello della durata del corso di specializzazione. Il rapporto instaurato ai sensi del comma 1 cessa comunque alla data di scadenza del corso legale di studi, salvo quanto previsto dal successivo comma 5 e dall'articolo 40.
5. Sono causa di risoluzione anticipata del contratto:
a) la rinuncia al corso di studi da parte del medico in formazione specialistica;
b) la violazione delle disposizioni in materia di incompatibilità;
c) le prolungate assenze ingiustificate ai programmi di formazione o il superamento del periodo di comporto in caso di malattia;
d) il mancato superamento delle prove stabilite per il corso di studi di ogni singola scuola di specializzazione.
6. In caso di anticipata risoluzione del contratto il medico ha comunque diritto a percepire la retribuzione maturata alla data della risoluzione stessa nonché a beneficiare del trattamento contributivo relativo al periodo lavorato.
7. Le eventuali controversie sono devolute all'autorità giudiziaria ordinaria ai sensi del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80.”
Negli artt. 38 e ss., poi, vengono disciplinate le modalità di svolgimento della formazione e le caratteristiche del trattamento economico dovuto a ciascun medico specializzando che acceda ad una scuola di specializzazione.
(41)Così Cass. civ., sez. lav. con la sentenza del 25 ottobre 2004, n. 20669, in Dir. e giust., 45, 2004, p. 118 in cui si legge che“l’ apprezzamento in concreto circa la riconducibilità di determinate prestazioni ad un rapporto di lavoro subordinato o autonomo si risolve in un accertamento di fatto che, ove adeguatamente e correttamente motivato, è incensurabile in cassazione”.
(42) Così C.d. S., sez. IV, 25 agosto 1997, n. 909; C.d.S., sez. VI, 30 marzo 2004, n. 4945, Corte d Cassazione del 16 maggio 2003, n. 7630/03.
(43) In tal senso si sono espressi, tra gli altri, il Trib. di Roma con la sent. del 14 dicembre 2004,in Foro it., 2004, I, p. 2512 e ss. C.d.S., sez. IV, sent. del 10 agosto 2000, n. 4442.
(44) Sul punto vd. anche G. Verrecchia, Tardiva attuazione di una direttiva comunitaria e termine di prescrizione del diritto, in Il diritto del Lavoro, 2002, I-II, Parte II, p. 52 ss. Il caso di specie si riferisce, però, alla ritardata attuazione della Direttiva 80/987 sull’insolvenza del datore di lavoro.
(45) Si legge infatti nel dispositivo della sentenza del C.d.S., sez. VI, 30 marzo 2004, n. 4945,disponibile sul sito internet
www.dirittosanitario.net, che: “Quanto all’altra eccezione, secondo la quale, in difetto di atti interruttivi, il diritto a percepire somme sostitutive dell’adeguata remunerazione prevista dalle direttive CEE dovrebbe ritenersi soggetto alla prescrizione quinquiennale o quanto meno a quella decennale, il Collegio deve osservare che, a supporto di essa,L’Amministrazione non fornisce elementi precisi in ordine alla fattispecie in esame, in particolare, circa l’ asserita inesistenza di atti interruttivi da parte dell’ istante anteriormente alla proposizione dell’originario gravame e, quindi, non indica la esatta decorrenza del termine prescrizionale che nella fattispecie, genericamente, si assume non rispettato”.
(46) In tal senso si è espresso il Tribunale di Genova, sez. II, con la sentenza del 5 maggio 2005. In questo caso il giudice ha affermato la natura extra-contrattuale dell’illecito italiano facendo così riferimento all’ordinario termine quinquennale di cui all’a rt. 2947, c.1, c.c. Secondo tale impostazione il suddetto termine decorre dal momento dell’entrata in vigore del D.lgs 257/1991. Nel caso di specie, dunque, la domanda proposta è stata rigettata per l’intervenuta prescrizione. La sentenza è disponibile sul sito internet http://www.aio.it/interna.asp?docID=687.
(47) Come affermato in precedenza (nota 25), infatti, la direttiva comunitaria 75/363 così come modificata dalla 82/76 soddisfa tutte e tre le condizioni richieste dalla giurisprudenza sul Caso Francovich per impegnare la responsabilità di uno Stato membro dell’Unione europea.
(48) Sul punto vd. simon, La responsabilité de l’Etat saisie par le droit communautaire, in L’actualité juridique – Droit administratif, 20 juillet/20 août 1996, p. 491 e ss. L’Autore afferma che l’obbligo di riparazione viene si stabilito in base alle oramai note tre condizioni necessarie e sufficienti per ingaggiare la responsabilità degli Stati, ma aggiunge che “ les régles applicables à l’indemnisation, qu’il s’agisse de la désignation des juridictions compétentes ou des modalités procédural du recours en justice, relèvent ,en l’absence de réglementation communautaire, de ce qu’on est il convenu appeler l’autonomie procédurale des Etats membres qui disposent du choix des moyens, mais sont assujettis à une obligation de résultat définie comme la sauvegarde des droits issus du droit communautaire”
(49) simon, op.cit. Il primo dei due principi enunciati stabilisce che il regime della riparazione in caso di violazione del diritto comunitario non deve essere meno favorevole di quello applicabile a delle azioni analoghe fondate sulla violazione di norme di diritto interno; il secondo aggiunge che le modalità dell’azione non devono essere pianificate in modo da rendere pratiquement impossible ou exagérément difficile l’obtention de la réparation.
(50) Per un approfondimento v. Scoditti, “La responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario” disponibile sul sito internet www.unipr.it/arpa/dsgs/seminariopermanente6maggio/. Secondo l’ Autore “La norma di un ordinamento integrato(…), è un nodo, non è né norma comunitaria né norma interna, è un interfaccia fra ordinamenti”
(51) Così lo definisce Scoditti, op. cit., p.13 ss. il quale aggiunge, inoltre, che l’illecito interfacciale non e: “né compiutamente comunitario né compiutamente nazionale, ma derivante piuttosto dal reciproco riconoscimento fra queste due fonti. I giudici nazionali non fanno applicazione puramente e semplicemente dell’ art. 2043 c.c. La norma di cui essi fanno applicazione è in realtà la risultante di una interconnessione di fonte comunitaria e fonte nazionale, all’ esito della quale l’ art. 2043 non è più quello di prima, ma si è sensibilmente trasformato nel processo di compenetrazione con le regole comunitarie”.
(52) Con la sentenza Emmot, infatti, la Corte di Giustizia della Comunità Europee ha affermato che: “...jusqu’au moment de la trasposition correcte de la directive, l’Etat mambre défaillant ne peut pas axciper de la tardivité d’une action judiciaire introduite à son encontre par un partculier en vue de la protection des droits que lui reconnaissent les dispositions de cette directive et qu’un délai de recours de droit national ne peut pas commencer à courir qu’à partir de cet moment”. Così CJCE 25 juill. 1991, Emmot, aff. C-208/90, Rec. p. I-4269, point 23. Per un approfondimento sul tema vd., tra gli altri, G. Pascal, Les principes d’équivalence et d’effectivité: encadrement ou désencadrement de l’autonomie procédurale des Etas membres? in Revue trimestrielle de droit euroéenne, 2002, v.38, n.1, janvier – mars, p.75-102.