La responsabilità per danno ambientale: recenti orientamenti dottrinali e giurisprudenziali
di Ernesto Aceto



Introduzione - Il tema della politica ambientale rappresenta uno dei pilastri fondamentali della politica comunitaria ed infatti,  l’Unione Europea sta  cercando di attuare una politica ambientale uniforme all’interno degli Stati membri, seppure con diverse difficoltà causate dal fatto che in precedenza ogni ordinamento aveva una propria normativa di “tutela ambientale”.
Quanto alla nascita del rinnovato interesse del legislatore verso i temi della politica ambientale esempio emblematico è rappresentato dalla stessa evoluzione registratasi nella nostra Carta Costituzionale in seguito alla modifica del 2001; si è passati da riferimenti generici all’ambiente di cui all’art. 2, 9 e 32 della Costituzione ad una esplicita previsione di tutela ambientale.
Ed infatti, con la legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3 nel novellato articolo 117 della Costituzione il legislatore costituzionale ha fatto esplicito riferimento, nel comma 2 lettera s), alla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali come materia espressamente riservata alla legislazione esclusiva dello Stato; mentre, al comma 3, ha attribuito alla legislazione concorrente delle Regioni le materie della tutela della salute, del governo del territorio, della protezione civile, della produzione, trasporto e distribuzione dell’energia, della valorizzazione dei beni culturali ed ambientali nell’ambito dei principi fissati da leggi cornice dello Stato.
Molti sistemi interni hanno tenuto conto infatti, delle esigenze ambientali, che hanno inciso significativamente sulla tipologia, la struttura ed il ruolo dei diversi tributi.
Da qui anche la nascita di un interesse sempre più forte per l’approfondimento di quelle tematiche relative alla politica energetica e la maturazione della  consapevolezza dell’incidenza che la fiscalità ambientale può avere sul costo e sulla mobilità dei diversi fattori della produzione. 
Emblematico in tal senso è stata la evoluzione del concetto di “danno ambientale” in dottrina e giurisprudenza.
Il danno ambientale è un concetto prettamente giuridico introdotto nel nostro ordinamento nel 1986 con la Legge 349/86, Art. 18, che riconosceva l'ambiente come bene giuridico, oggetto di tutela "in sé e per sé", meritevole di risarcimento indipendentemente dalla lesione di qualsiasi altro diritto soggettivo, quali la proprietà privata o la salute ed obbligava il responsabile al ripristino della componente ambientale danneggiata e al risarcimento del danno.
L'Art. 18 introduceva per i danni all'ambiente una figura tipica di illecito civile extracontrattuale, in quanto prevedeva "il risarcimento per quei fatti dannosi che alterassero, deteriorassero o distruggessero in tutto o in parte l'ambiente, se commessi in violazione di legge, di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge".
La Direttiva 2004/35/CE ha istituito un quadro comune europeo per la responsabilità ambientale basato sul principio “chi inquina paga” in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale recepita nell'ordinamento italiano con il D. Lgs. 152/2006, Parte VI, che riscrive la norma di riferimento per il danno ambientale abrogando l'Art 18 della Legge 349/86.
La Direttiva ha introdotto un regime di responsabilità ambientale esclusivamente per i danni al suolo, alle acque nonchè specie ed habitat naturali protetti, lasciando invece ai singoli Stati membri la disciplina del risarcimento a terzi.
Fin  dall’emanazione dell’Atto Unico Europeo, tale principio parve assumere una diversa configurazione: pur ribadendo la linea di principio evidenziatasi fin dai primi anni settanta in merito al carattere preventivo della tutela dell’ambiente, sembrava prevedersi un carattere aggiuntivo, in cui una parte della dottrina ha intravisto la possibilità di introdurre, nell’ambito dei singoli ordinamenti, una responsabilità civile(1), quale strumento per contenere tali danni, rappresentando, nel contempo, un incentivo economico successivo per la gestione ed il controllo dell’inquinamento.
La Direttiva 2004/35/CE - La realizzazione di un’azione di responsabilità nei confronti dell’inquinatore è vista con favore e sollecitata dalle Istituzioni per l’applicazione interna nei singoli ordinamenti dei vari Paesi, sotto forma di sanzioni per danni all’ambiente(2), pur nella piena consapevolezza che siffatta responsabilità, ha carattere meramente eventuale e successivo, rispetto al danno ambientale. Su tali premesse, è stata emanata la Direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità per danno ambientale; tale Direttiva inizialmente è stata ricollegata meramente ad esigenze risarcitorie, ma in realtà realizza il principio in esame con modalità di portata molto più ampi(3). La Direttiva prevede in modo esplicito la responsabilità dell’operatore non solo quando la sua attività abbia già causato un danno all’ambiente ma anche quando ne abbia prodotto una semplice minaccia(4); in tal modo si amplia in modo considerevole l’ambito di intervento, legittimando l’addebito all’operatore delle attività e dei costi necessari non solo al ripristino dello stato di salubrità dell’ambiente ma anche alla prevenzione dell’eventuale danno ambientale(5).
La direttiva prevede altresì che gli Stati membri hanno la mera facoltà  - e non l’obbligo -  di escludere la responsabilità dell’operatore per i costi delle azioni di riparazione soltanto qualora costui “dimostri che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo” e limitatamente ai casi in cui l’immissione sia stata effettuata in base ad un’autorizzazione conferita o concessa ai sensi delle vigenti disposizioni legislative e regolamentari nazionali o si sia prodotta per ragioni che l’operatore “dimostri non essere state considerate probabile causa di danno ambientale secondo lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche al momento del rilascio dell’emissione o dell’esecuzione dell’attività”. L’operatore è soggetto ad una responsabilità di carattere oggettivo: per le attività previste, la responsabilità  viene meramente subordinata al nesso di causalità tra attività esercitata e pregiudizio sofferto dall’ambiente.
Tale previsione comporta una significativa modifica dalla fattispecie disciplinata dall’art. 18 della Legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente 8 luglio 1986, n. 349 , che attribuiva allo Stato e agli Enti territoriali il diritto–dovere di agire in giudizio per il risarcimento del danno causato all’ambiente ed a concludere accordi transattivi per la definizione dei relativi risarcimenti. Tale articolo, per certi versi, è parso ricollegarsi al modello civilistico di tutela extracontrattuale ex art. 2043 c.c., anche se ha suscitato notevoli perplessità la sua connotazione sanzionatori(6). Tale disciplina mostra i segni di un’evoluzione, posta in essere soprattutto dalla giurisprudenza, dal punto di vista dei soggetti legittimati ad agire, con piena estensione della legittimità alle associazioni ambientaliste(7), del riconoscimento del carattere oggettivo di tale responsabilità(8) e delle prime applicazioni del diritto al risarcimento anche per gli Enti minori e le associazioni ambientaliste(9)-(10).(11)
La previsione comunitaria non richiede all’operatore di rispondere del danno con una mera riparazione di carattere monetario del danno subito, ma prevede interventi diretti, la cui natura è rimessa ad una “appropriata discrezionalità amministrativa” delle autorità competenti di ciascuno Stato membro. La Direttiva ha accolto un orientamento di tipo pubblicistico per cui fermo restando l’obbligo degli operatori di informare l’autorità competente e di prendere le misure appropriate al fine di prevenire i danni all’ambiente o di eliminare le conseguenze nocive dei danni provocati, viene prevista la facoltà degli Stati membri di adottare essi stessi “le misure di riparazione necessarie”.
La Direttiva stabilisce un criterio preferenziale per il ripristino piuttosto che per la liquidazione monetaria e, diversamente da quanto previsto dall’art. 2043 c.c., non copre i casi di lesioni personali, i danni alla proprietà privata e le perdite economiche, limitandosi unicamente, al pari dell’art. 18 della Legge 349/86, a sancire l’obbligo di riparare il danno di carattere ambientale, con esclusione del risarcimento dei danni subiti a livello individuale, per i quali restano in vigore le norme generali in materia di responsabilità aquiliana(12).  

La disciplina interna - La fattispecie prevista dall’art. 18 della citata legge, pur evidenziando profili di sicura specialità, deve essere ricondotta nell’area dell’illecito aquiliano, attribuendo al titolare una pretesa risarcitoria di natura pecuniaria. Tutt’al più, come ha evidenziato la recente giurisprudenza della Suprema Corte, la normativa speciale della L. 349/86 ha avuto principalmente lo scopo di conferire allo Stato, nonché alle Regioni ed ai Comuni, la legittimazione a richiedere direttamente ed autonomamente il risarcimento del danno ambientale(13).
L’impiego della responsabilità civile per danni ambientali assume, dunque, un ruolo positivo sul piano della concreta gestione dei problemi ambientali come modalità indiretta ed accessoria di internalizzazione dei costi ambientali. L’impiego della responsabilità civile appare non soltanto possibile ma anche doveroso, assumendo un ruolo positivo ai fini dell’internalizzazione dei costi. L’esternalità provocata dall’inquinamento può incidere sia su beni che appartengano alla collettività, sia su beni appartenenti a singoli.
 In tutte le ipotesi in cui si ponga in essere un’attività inquinante non consentita - perchè non regolamentata o perché, pur essendo regolamentata, il pregiudizio verificatosi superi il livello consentito - ovvero in tutte le ipotesi in cui l’inquinamento venga a provocare nocumento in relazione a beni, interessi, soggetti diversi da quelli lamentati nel caso di specie, occorre porre in essere l’azione di responsabilità civile(14). Nell’ipotesi di inquinamento accidentale la responsabilità civile trova piena applicazione, in quanto l’inquinamento scaturisce da un elemento non prevedibile del processo produttivo a prescindere dal livello di inquinamento consentito. Ciò posto occorre verificare le condizioni in cui la responsabilità per danno ambientale possa trovare piena applicazione. Si è in assenza di un chiaro quadro di riferimento comunitario(15), confuso anche in relazione a quale regime di responsabilità debba essere applicato, se a carattere oggettivo o soggettivo(16). L’assenza di precise indicazioni evidenzia il carattere di linea guida del principio in questione, per il quale occorre, dunque, verificare la concreta applicazione da parte dei singoli ordinamenti.
Il recepimento della Direttiva 2004/35 CE nel sistema Spagnolo.
Nell’ambito dell’ordinamento spagnolo sono stati realizzati diversi progetti per la realizzazione di una disciplina organica del danno ambientale.
 Nell’ambito di tali progetti occorre citare l’Anteproyecto di legge relativo alla protezione ambientale del 1981 che, partendo dall’art. 1902 del c.c. relativo alla responsabilità civile tenta di realizzare una disciplina organica. Ancor più significativo è il Proyecto relativo specificamente alla  responsabilità per danno ambientale, che ha direttamente previsto il risarcimento del danno e, dove possibile, il ripristino dello status quo ante, accanto alla normale responsabilità amministrativa e/o penale. Tale progetto è stato però reputato inapplicabile  da parte del Ministero dell’Ambiente nel 1997(17).
Il sistema di responsabilità per danno ambientale, in Spagna, è apparso, dunque, per diverso tempo, non totalmente definito e soggetto a notevoli cambiamenti, operati prevalentemente in sede interpretativa.
Occorre prevedere un maggior grado di garanzia, che trovi un miglior connubio con le istanze di fondo del sistema economico, al fine di permettere un più significativo margine di garanzia alla “libertà ambientale”(18): si procede, così, ad un allargamento sia in relazione alla base di controllo sia nel senso di una piena applicazione di un principio di responsabilità oggettiva, pur nella piena consapevolezza del carattere marginale, eventuale e successivo della responsabilità per danno quale strumento di tutela ambientale(19), in quanto non si realizza se non dopo il compimento del danno stesso.
E’ necessario continuare a verificare la compatibilità di ulteriori strumenti di natura economica, ai fini dell’internalizzazione dei danni ambientali, nel rispetto delle esigenze del mercato(20).
L’ordinamento interno in Spagna ha provato a recepire la direttiva del 2004 analizzando il problema della responsabilità ambientale dal punto di vista della prevenzione e riparazione del danno ambientale.
Nonostante la Costituzione Spagnola del 1978 avesse una previsione assai estesa del diritto all’ambiente, il precetto costituzionale non si era mai concretizzato in una legislazione ad hoc, ed infatti la problematica inerente la risarcibilità dei danni causati da fenomeni di inquinamento veniva trattata secondo le normali regole della responsabilità extra contrattuale contenute nel Codice Civile spagnolo, stabilisce, riprendendo una formulazione classica del principio del neminem laedere, un criterio di responsabilità per colpa o negligenza per i danni causati a terzi. Ed infatti, l’articolo 45 della Costituzione spagnola stabilisce che i cittadini hanno il diritto a godere di un ambiente adeguato per lo sviluppo della persona, così come il dovere di conservarlo, e sancisce l’obbligo di riparare i danni causati alle risorse naturali. La giurisprudenza e la dottrina spagnola hanno interpretato tale disposizione nel senso di introdurre per certe attività pericolose una “responsabilità da rischi”, che si affranca dai criteri di imputazione soggettiva della responsabilità stabiliti nel codice, per introdurre forme di responsabilità oggettiva.
Con la Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental del 23 ottobre 2007 si è avuto nell’ordinamento spagnolo un ampliamento della responsabilità alla risarcibilità  dei danni ambientali.
Il preambolo presenta la nuova responsabilità ambientale come una responsabilità dal carattere oggettivo ed illimitato, poiché l’operatore responsabile risponde dei danni arrecati alle risorse ambientali prese in considerazione anche in assenza della prova di una propria colpa o negligenza e per tutti i costi necessari alla prevenzione ed al ripristino del danno ambientale.
La legge spagnola del 2007 riprende, ampliandolo, l’elenco delle risorse ambientali tutelate dalla direttiva 2004/35/CE. La legge spagnola, prevede al pari di quella tedesca e a differenza di quella italiana, un apposito allegato tecnico in cui vengono enumerate le attività professionali che devono sottostare al regime di responsabilità previsto dalla normativa in esame.
Il legislatore spagnolo ha identificato immediatamente la responsabilità ambientale come oggettiva, ed infatti, nel caso di minaccia di danno all’ambiente l’operatore sarebbe tenuto ad intervenire, indipendentemente da una sua colpa o negligenza, anche nei casi in cui la sua attività non rientri nell’elenco di cui all’allegato III.
La prova del nesso causale rimane invece di fondamentale importanza per quanto concerne la responsabilità per i cosiddetti danni diffusi. Anche la legge spagnola, come d’altronde anche la direttiva, esclude che vi possa essere responsabilità in caso di danno diffuso all’ambiente salvo che si possa provare il nesso causale tra il danno e l’attività dell’operatore. In base alla legge spagnola, l’azione di responsabilità ambientale potrà essere avviata d’ufficio, su richiesta dell’operatore o in base all’istanza di qualsiasi interessato. La legge amplia così la legittimazione ad agire ad individui e associazioni, anche se il riconoscimento del diritto ad un risarcimento individuale esula dal campo di applicazione della disciplina. I soggetti pregiudicati dal danno ambientale potranno comunque scegliere se chiedere che vengano adottate le misure di riparazione del danno previste dalla legge, oppure richiedere il risarcimento del danno ambientale.
Sicuramente indubbio è il tentativo effettuato dal legislatore spagnolo di porsi all’avanguardia per quanto concerne la creazione di un sistema di responsabilità ambientale moderno ed efficiente.   
Tornando al sistema italiano, nel D. Lgs. 152/2006 il danno ambientale è definito come "qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell'utilità assicurata da quest'ultima", in particolare ai sensi della Direttiva 2004/35/CE è danno ambientale il deterioramento delle specie ed habitat naturali protetti, delle acque e del terreno.
È il Ministero dell'Ambiente ad esercitare l'azione per il risarcimento del danno ambientale e ad emanare ordinanze, immediatamente esecutive, per chiedere l'adozione degli interventi di ripristino necessari ai responsabili del danno.
Il danno all’ ambiente è ora circoscritto a quello arrecato alle acque, alle specie e agli habitat nonché al suolo, mentre secondo l’interpretazione giurisprudenziale consolidata nel vigore dell’art. 18, il danno all’ambiente aveva una portata non limitata, tale da coprire anche il danno all’atmosfera, al paesaggio, agli aspetti fondamentali del territorio.
In tal senso è il disposto dell’art. 300, comma 2, D.Lgs. 152/2006.
Il primo comma dello stesso articolo stabilisce che la disciplina della responsabilità si applica ogni qualvolta vi sia un deterioramento significativo e misurabile di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima: tuttavia la nozione di “risorsa naturale” non è rimessa all’interprete, ma è data dallo stesso legislatore e si riferisce a “specie e habitat protetti, acqua e terreno” (ai sensi dell’art. 302, comma 10).
Nuovi Orientamenti giurisprudenziali - Sotto il profilo della quantificazione del danno, la giurisprudenza, in forza dell’art. 18, comma 6, si è spinta a chiedere all’autore dell’illecito la maggior somma tra il costo del ripristino e il profitto dell’autore dell’illecito o addirittura una sommatoria del costo del ripristino, del profitto e di un’ulteriore voce punitiva dipendente dalla gravità della colpa; la nuova disciplina sembra avere posto due diverse regole di selezione delle voci oggetto di risarcimento ma è comunque sicuro che non consente di fare riferimento né al profitto conseguito, né alla gravità della colpa.
In giurisprudenza si ammetteva l’applicazione della disciplina dell’art. 2050 c.c., intesa quale norma di responsabilità oggettiva, mentre la nuova disciplina sembra tornare, se si tiene fermo il dato letterale (art. 311, comma 2), al criterio soggettivo della colpa: a tal proposito va sottolineato che, secondo una recente sentenza di un Tribunale amministrativo, la rilevanza generale del principio della colpa ha permeato  finanche la disciplina della bonifica dei siti contaminati, precedentemente regolata secondo criteri di responsabilità oggettiva(21).
Tuttavia, il paragone tra il dato giurisprudenziale formatosi sotto la disciplina previdente e il dato letterale della nuova disciplina non è corretto: correttezza revocata in dubbio da una recente decisione della Cassazione penale, nella quale si afferma-che la nuova disciplina andrebbe interpretata in modo conforme alle conclusioni alle quali è pervenuta la giurisprudenza in relazione alla disciplina abrogata(22).
In dottrina, e per taluni versi anche in giurisprudenza, si è sostenuta la tesi dell’incompatibilità con il sistema generale della responsabilità civile della disciplina della responsabilità ambientale, considerata espressiva di una logica sanzionatoria propria del diritto pubblico: tesi che consentiva alla stessa dottrina, ed in una certa misura anche alla giurisprudenza, di essere libera di individuare ulteriori soggetti tutelati, legittimati a far valere in giudizio posizioni portatrici di interessi ambientali.
Sicuramente ambiziosa è l’idea che il risarcimento possa andare oltre il costo del ripristino, non per funzioni riparatorie, ma per eliminare l’arricchimento o per sanzionare la condotta dolosa o gravemente colposa.
Il ripristino dello stato dei luoghi, di cui al comma 8, pur avendo una funzione riparatoria, costituisce una regola speciale sottratta alla disponibilità della parte da disporre obbligatoriamente nella sentenza di condanna, secondo una tecnica legislativa solo un anno prima anticipata sia in materia urbanistica (in sede di condono edilizio: art. 7, L. 28 febbraio 1985, n. 47), sia in materia di tutela del paesaggio (nella c.d. legge Galasso: art. 1-sexies, L. 8 agosto 1985, n. 431).
Dottrina e giurisprudenza sono rimasti ancorati all’idea che in concreto i danni ambientali non siano solitamente calcolabili: solo adesso dopo che la direttiva comunitaria sulla responsabilità ambientale ha indicato nel costo delle misure complementari e compensative un possibile criterio di quantificazione del danno non ripristinabile o comunque temporaneo, appare evidente che il pregiudizio della incalcolabilità non sia condivisibile e che vi sono le condizioni per riconoscere un senso compiuto alla disciplina abrogata.
La legittimazione esclusiva dello Stato ad ottenere il risarcimento del danno sarebbe stata coerente con la regola posta dell’art. 1, comma 2, della L.349/1986 che attribuisce al Ministero dell’ambiente il compito di assicurare “il recupero delle condizioni ambientali”: non è casuale che lo stesso art.18, ai commi 9-bis e ter (introdotti da una novella del 2000), disponeva che le somme ricevute dallo Stato a titolo di risarcimento del danno ambientale dovessero essere utilizzate prioritariamente per gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino dei siti danneggiati.
Se l’interpretazione dell’art. 18 richiede che si mettano in discussione orientamenti consolidati, non meno complessa è l’interpretazione della disciplina vigente.
Nella parte sesta del D.Lgs. 152/2006 sono state introdotte due diverse discipline: una prima disciplina, attuativa della direttiva comunitaria 2004/35/CE, che si applica solo agli esercenti attività professionali sottoposte a regolamentazione amministrativa in quanto pericolose per la salute e per l’ambiente, nella quale il Ministero dell’ambiente adotta le misure di riparazione, in sostituzione dell’autore dell’illecito, e chiede il rimborso dei costi sostenuti (art. 304 ss.); una seconda disciplina, volta a rendere più efficiente la previgente disciplina dell’art.18, di portata generale (applicabile a “chiunque”), nella quale lo stesso Ministero può chiedere, in via giudiziale o attraverso un’ingiunzione amministrativa, una somma di denaro a titolo di risarcimento dei danni all’autore dell’illecito, che non ha provveduto al ripristino, da impiegare per opere di riparazione ambientale con priorità nel luogo dove è avvenuto il danno (art. 311 ss. ).
Vanno applicate, anche in sede di richiesta di risarcimento per equivalente per i danni derivanti da siffate attività (e in sede di bonifica dei siti contaminati), le regole di derivazione comunitaria, in cui si prevede la responsabilità degli imprenditori qualora non ricorrano le seguenti cause di esenzione (art. 308, commi 4 s.): che il danno sia causato da un terzo o da un ordine dell’Autorità, ovvero che l’evento o l’emissione siano stati espressamente autorizzati, ovvero ancora che non sia stata conosciuta ex ante la pericolosità dell’attività rispetto allo specifico danno verificatosi.
Si finisce per distinguere, coerentemente con i risultati dell’analisi economica del diritto, tra i danni provocati dalle attività fisiologiche dell’impresa (derivanti ad esempio dagli scarichi continui) e i danni provocati da incidenti: nel primo caso, il livello di inquinamento ottimale è stabilito direttamente dalle regole di diritto amministrativo e i danni vanno risarciti solo in caso di violazione delle regole imposte nell’eventuale autorizzazione; nel secondo caso invece non potendosi prevedere un livello ottimale, ha senso il ricorso al criterio della responsabilità oggettiva volto a ricondurre i danni provocati all’ambiente dagli incidenti tra i costi dell’impresa, coerentemente con il principio comunitario “chi inquina paga”.
Conclusioni - Uno degli aspetti su cui, comprensibilmente, più si è appuntata l’attenzione di interpreti ed operatori giuridici nell’immediatezza dell’entrata in vigore del cd. Codice dell’Ambiente è stata l’abrogazione dell’art. 18 della legge 8 luglio 1986 n. 349 (recata dall’art.318, co. 2, lett. a, d.lgs. n.152/2006).
A prescindere da ogni considerazione sulla (il)legittimità costituzionale, oltre che sull’(in)opportunità, di accentrare pressoché ogni competenza in materia di danno ambientale in capo al Ministero dell’Ambiente e del Territorio, si ritiene doveroso dare il giusto risalto alla disposizione contenuta nell’art. 303, co. 1 lett. f), del detto decreto, ai sensi della quale “la parte sesta del presente decreto (..) non si applica al danno causato da un’emissione, un evento o un incidente verificatisi prima della data di entrata in vigore della parte sesta del presente decreto” ossia , anteriormente al 29 aprile 2006.
L’importanza di tale disposizione diviene evidente non appena ci si avvede che la norma (art. 318) che dispone l’abrogazione, tra gli altri, dell’art. 18 della legge n.349/1986 è essa stessa contenuta nella  parte sesta: è chiaro, infatti, che tutta la nuova normativa (abrogazioni comprese) introdotta in subiecta materia dal suddetto Codice non sarà applicabile a tutti quei danni ambientali che trovino la propria origine in un fatto avvenuto prima del 29 aprile 2006.
Tale conclusione potrebbe, dare adito a qualche perplessità ove si ponga attenzione ai termini utilizzati dal legislatore – “emissione, evento ed incidente”- tutti accomunati da una valenza oggettiva.
La considerazione vale, per l’espressione (“evento”) deputata a conferire alla prescrizione in commento una portata generale e/o residuale: infatti, pur trattandosi di una parola in sé neutra quanto a profilo soggettivo,essa viene spesso usata in diritto quale sinonimo di “fatto naturale” ed in contrapposizione a “fatto umano”.
L’interprete, pertanto, è istintivamente indotto a porsi il dubbio se tale espressione sia o meno idonea ad escludere dall’applicazione della nuova normativa  anche i fatti umani posti in essere prima del 29 aprile 2006 che abbiano causato un danno ambientale.
A favore di una risposta positiva depone, innanzitutto, il principio della irretroattività della legge sancito in via generale dall’art. 11 c.c. e che vale, come noto, per la responsabilità civile (ripristino e risarcimento per equivalente) e per la responsabilità amministrativa (sanzioni amministrative), ma non per la responsabilità penale.
In secondo luogo, il fatto che la nuova normativa (per lo meno nelle intenzioni dichiarate) abbia inteso recepire il  principio comunitario (art. 174 Trattato istitutivo) del “Chi inquina paga” che, all’evidenza, presuppone un coinvolgimento umano (ancorché incolpevole).
Per tali ragioni è preferibile leggere il termine “evento” in senso lato, comprensivo di ogni fatto – naturale ovvero umano – verificatosi prima del 29 aprile 2006.
Quanto sopra vale, ovviamente, anche per altre due abrogazioni disposte dal ridetto art.318, co. 2, d.lgs n.152/2006, ossia le norme “ambientali” della legge Finanziaria 2006 (art. 1, co. 439 – 443 legge n. 226/2005) e la legittimazione processuale (sostitutiva) riconosciuta alle associazioni di protezione ambientale dell’art. 9, co. 3, d.lgs. n. 267/2000.    
Concludendo, si può serenamente affermare che il principio “chi inquina paga” rileva soprattutto in quanto l’inquinatore è incentivato ad evitare l’inquinamento ambientale: qualora tale principio non venga attuato quale divieto di porre in essere comportamenti che inquinano l’ambiente, bensì sotto forma di una regolamentazione dei costi, l’inquinatore può decidere se cessare l’inquinamento ovvero ridurlo o sostenere invece le spese necessarie alla sua cessazione.
Inoltre, il principio “Chi inquina paga” espressione del principio di proporzionalità, concretizzazione del principio della parità di trattamento ovvero di non discriminazione è inteso a ripartire equamente i costi legati all’inquinamento dell’ambiente, che non vengono addossati ad altri (alla collettività), o semplicemente ignorati, bensì vengono imputati a colui che è responsabile dell’inquinamento.
Appare a chi scrive, fondamentale ed auspicabile una riforma fiscale in senso ambientale, che elimini alcuni sussidi perversi e sposti una quota non irrilevante di fiscalità, dal prelievo sul lavoro, al prelievo sui consumi energetici, sulla motorizzazione, sulla produzione di rifiuti e sulle emissioni. Al fine di raggiungere l’equilibrio del sistema occorre necessariamente focalizzare l’attenzione su tre importanti linee:

• sviluppare nuove attività industriali e di servizi ad alto contenuto tecnologico;
• ridurre la dipendenza energetica da paesi instabili o non democratici;
• migliorare contemporaneamente la qualità ambientale e della vita riducendo altri fattori di inquinamento e di degrado.

NOTE:
(1) E’ questa l’opinione di TARANTINI G., Il principio “chi inquina paga” tra fonti comunitarie e competenze regionali, cit., p. 733. Contro tale opinione quella di MELI M:, Le origini del principio "chi inquina paga" e il suo accoglimento da parte della Comunità Europea, cit., p 224, secondo cui l’Atto Unico non mostra ancora in sé gli elementi di tale connotazione risarcitoria.
(2) Appare opportuno fornire, senza alcuna pretesa esaustiva, taluni minimi riferimenti bibliografici in relazione alla responsabilità per danno ambientale. Più addietro nel tempo cfr. MADDALENA P., Responsabilità per danno pubblico ambientale in AA.VV. Corso di legislazione ambientale, Milano, 1982, pp. 113/143; DI FIDIO G., tutela dell’ambiente naturale, cit., pp.85 e ss; TOLEDO JAUDENES J., El principio "quien contamina, paga" y el canon de vertidos in Cronica Administrativa, N. 112, 1987, p. 302; PASQUALINI SALSA C., Il diritto dell’ambiente, Milano, 1988, pp. 137/150; GIAMPIETRO F., Responsabilità dei pubblici amministratori in specie regionali e locali per danno all’ambiente in La qualità della vita e l’ambiente, Quaderni della Rivista Giuridica dell’ambiente ( a cura di FERRANTI D e PASCOLINI A.), Milano, 1989, pp.127/139; ALBAMONTE A., Danni all’ambiente e responsabilità civile, Padova, 1989; BARBIERA L. (a cura di), Proprietà, danno ambientale e tutela dell’ambiente, Napoli, 1989. Più recenti nel tempo cfr. LONGO E., Ambiente ed impresa, Milano, 1993, p. 57; BRESSO, Per un'economia ecologica, cit., p. 222; MELI M., Le origini del principio "chi inquina paga" e il suo accoglimento da parte della Comunità Europea, cit., p 219; ID, Il principio comunitario “chi inquina paga”, cit. pp.151/194. P. Perlingieri, La responsabilità civile tra indennizzo e risarcimento, in Rass. Dir. Civ. 2004 F.D. Busnelli- S. Patti Danno e responsabilità civile Torino 2003
(3) P. SELICATO, Imposizione fiscale e principio "chi inquina paga" in Rass. Trib. n. 4, 2005,  p. 1157
(4) Si veda secondo punto del preambolo e art. 5 della Direttiva 2004/34/CE
(5) La responsabilità dell’operatore è subordinata alla sola condizione che il danno (o la sua “imminente minaccia”) sia provocato da una delle attività elencate in apposito allegato (art. 3, par. 1, lettera a), a prescindere dalla presenza di un comportamento doloso o colposo di questi, che rileva soltanto per i danni alla specie e agli habitatnaturali protetti (o per la “imminente minaccia” di questi) causati da attività professionali diverse da quelle espressamente elencate.
- Il principio “chi inquina paga” consiste nell’imputazione dei costi ambientali (c.d. esternalità ovvero costi sociali estranei alla contabilità ordinaria dell’impresa) al soggetto che ha causato la compromissione ecologica illecita (poiché esiste una compromissione ecologica lecita data dall’attività di trasformazione industriale dell’ambiente che non supera gli standards legali). Ciò, sia in una logica risarcitoria ex post factum, che in una logica preventiva dei fatti dannosi, poiché il principio esprime anche il tentativo di internalizzare detti costi sociali e di incentivare - per effetto del calcolo dei rischi di impresa - la loro generalizzata incorporazione nei prezzi delle merci, e, quindi, nelle dinamiche di mercato dei costi di alterazione dell’ambiente (con conseguente minor prezzo delle merci prodotte senza incorrere nei predetti costi sociali attribuibili alle imprese e conseguente indiretta incentivazione per le imprese a non danneggiare l’ambiente). Pres. Branca, Est. Montedoro - A.L. (avv.ti Carozzo e Menghini) c. Comune di Ciriè (avv.ti Montanaro e Romanelli) e ARPA Piemonte (avv.ti Villata e Vivani), riunito ad altri ricorsi - Conferma TAR Piemonte n. 2207/2004. CONSIGLIO DI STATO, Sez. V - 16/06/2009, n. 3885
- Non avendo adottato, entro il termine prescritto le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004 sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, la Repubblica ellenica è venuta ad adempiere ai suoi obblighi ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2004/35/CE. (Testo Uff.: En ne prenant pas, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 19, paragraphe 1, de cette directive). CORTE DI GIUSTIZIA CE, Sez. VI, 19/05/2009 Sentenza C-368/08

(6) Parte della dottrina rileva nella responsabilità aquiliana prevalente carattere reintegratorio. Si veda in particolare, M. MELI, Il principio comunitario “chi inquina paga”, cit. p.159 secondo cui l’art.18 della legge 349/1986 “appare un ibrido tra una sanzione di tipo civilistico ed una sanzione penale; tipizza le fattispecie di illecito ambientale ancorandole ai comportamenti, a leggi o a provvedimenti adottati in base a legge; introduce un criterio di imputazione rigorosamente soggettivo.” Parimenti, pone in evidenza il carattere riduttivo di tale interpretazione G. DI PLINIO, Le trasformazioni nell’amministrazione dell’ambiente nel processo di unificazione europea, tra imperativi economici e tutele giuridiche differenziate, cit., p. 23 che rileva i limiti di una previsione della responsabilità soltanto per dolo o colpa, in luogo di una responsabilità oggettiva, prevista da altri Stati o da convenzioni internazionali, il riconoscimento dei poteri di azione soltanto allo Stato o agli enti territoriali, in luogo di una più ampia condivisione del medesimo fra pubblici poteri e soggetti privati individuali e collettivi; l’individuazione meramente in capo allo Stato del diritto al risarcimento, senza neppure porre vincoli alla destinazione delle somme relative all’effettivo soggetto danneggiato o ad iniziative di reintegro ambientale
(7) Cass. pen., sez. V, 12 gennaio 1996, massima n.31, Cass. pen., sez. III, 23 gennaio 1996, massima n.58; Cass. pen., sez. III, 1 ottobre 1996, massima n. 128, tutte contenute in Rep.Giur.It., 1981-1998, Utet, Torino, versione CD n. 3, 1998.
(8) Cass. pen., sez. III, 24 aprile 1995, n. 7690, massima n.254, in Rep. Giur. It., 1981-1998, Utet, Torino, versione CD n. 3, 1998
(9) Cass. pen., sez. III, 4 febbraio 1993 massima n. 91; Cass. pen., sez. III, 10 novembre 1993, massima n. 117, entrambe in Rep. Giur. It., Utet, Torino
(10) Cfr. Cass. civ., sez. III, 19 giugno 1996, n. 5650 in Riv. Giur. Amb., 1997, p. 679, con nota di BORASI
(11) La peculiarità della legittimazione delle associazioni di protezione ambientale (ma il discorso vale anche per quelle di protezione faunistica, tanto più quando si tratta di associazione riconosciuta ex art. 13 della l. n. 349/1986) consiste nel fatto che essa è attribuita non ad un soggetto individuale, ma ad un ente esponenziale di interessi diffusi, legittimato ad impugnare qualsiasi provvedimento lesivo di un bene ambientale giuridicamente rilevante. Una volta che l’associazione è individuata con il decreto del Ministro dell’Ambiente ex art. 13 della l. n. 349 cit. ed è, quindi, titolare in astratto del potere di proporre ricorso dinanzi al giudice amministrativo, le condizioni per agire in giudizio sono uguali a quelle che devono esistere affinché ogni soggetto dell’ordinamento abbia in concreto legittimazione ad agire in giudizio. Ciò sta a dire che il soggetto dovrà essere titolare di una posizione legittimante caratterizzata dalla qualificazione e dalla differenziazione. Quest’ultima può discendere dall’atto amministrativo, non soltanto quando esso incide direttamente nella sfera giuridica del soggetto, ma anche quando vi è un collegamento tra tale sfera ed il bene della vita oggetto della potestà pubblica, in base al quale l’atto, producendo i suoi effetti, è destinato ad interferire sulla posizione sostanziale del ricorrente. La qualificazione, invece, sta a significare che l’interesse, individuale o collettivo, è considerato dalla norma attributiva del potere, nel senso che detta norma, ovvero l’ordinamento nel suo complesso, devono prendere in considerazione, oltre l’interesse pubblico che la norma stessa è precipuamente preordinata a soddisfare, anche l’interesse individuale, o, come nel caso in discorso, diffuso, facente capo al soggetto che intende agire in giudizio. Pertanto, la posizione delle suddette associazioni di protezione ambientale (o faunistica) riconosciute, certamente differenziata da quella della generalità dei consociati, è anche qualificata quando l’interesse sostanziale dedotto in giudizio dall’associazione attiene ad un bene ambientale preso in considerazione dall’ordinamento ed invece non è qualificata quando il bene che si mira a tutelare non viene individuato dall’ordinamento come rilevante sotto il profilo ambientale (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, n. 3481/2009, cit.). Pres. Nicolosi, Est. De Berardinis - L.A.V. (avv. Felicetti) c. Comune di Marradi (n.c.). TAR TOSCANA, Sez. II - 2 dicembre 2009, n.2584
Ed ancora, in materia di impugnazione di provvedimenti amministrativi lesivi dell’ambiente da parte delle associazioni protezionistiche, il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione delle associazioni locali, avendo l'art. 13 della l. 8 luglio 1986, n. 349 creato un ulteriore criterio di legittimazione, che si è aggiunto e non sostituito a quelli in precedenza elaborati dalla giurisprudenza per l'azionabilità dei c.d. "interessi diffusi" in materia ambientale (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, V, 14 giugno 2007, n. 3192). Pres. f.f. Maisano, Est. Lento - W.W.F. (avv.ti Bonanno e Giudice) c. Presidenza della Regione siciliana e altro (Avv. Stato) - TAR SICILIA, Palermo, Sez. I - 19 ottobre 2009, n. 1633

(12) P. SELICATO, Imposizione fiscale e principio "chi inquina paga”, cit, p. 1160, per cui  la conferma della diversa natura della responsabilità ambientale rispetto alla responsabilità civile è evidente anche dall’analisi del tredicesimo “considerando” della Direttiva del 2004, secondo il quale la responsabilità civile non è “uno strumento adatto per trattare l’inquinamento a carattere diffuso e generale nei casi in cui sia impossibile collegare gli effetti ambientali negativi a atti o omissioni di taluni singoli soggetti”. Ciò evidenzia che l’ambito di applicazione della direttiva è circoscritto a quello che nella legislazione italiana è solitamente definito “danno pubblico ambientale”, lasciando alla legge nazionale il compito di disciplinare il risarcimento del danno subito individualmente
(13) Il D.L.vo n. 152 del 2006 riconosce alle Regioni un ampio margine di intervento, al fine di conferire esecuzione e talora di rendere eventualmente più severa la disciplina statale concernente l’inquinamento atmosferico: in particolare, l’art. 271, comma 3, affida a Regioni e Province autonome la determinazione dei valori limite di emissione all’interno di quelli indicati dalla normativa nazionale; l’art. 271, comma 4, ammette l’introduzione in sede decentrata di valori limite di emissione e di prescrizioni più restrittivi rispetto agli standard statali, per mezzo dei piani e dei programmi previsti dall’art. 8 del decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 351 (Attuazione della direttiva 96/62/CE in materia di valutazione e di gestione della qualità dell’aria ambiente), e dall’art. 3 del decreto legislativo 21 maggio 2004, n. 183 (Attuazione della direttiva 2002/3/CE relativa all’ozono nell’aria), purché ciò sia necessario al conseguimento dei valori limite e dei valori bersaglio di qualità dell’aria. Inoltre, la disposizione da ultimo citata stabilisce che «fino alla emanazione dei suddetti programmi», continuano ad applicarsi i valori di emissione e le prescrizioni contenute nei piani di cui all’art. 4 del d.P.R. n. 203 del 1988. L’art. 271, comma 9, infine, legittima l’imposizione al singolo impianto di condizioni ancora più rigide in sede di rilascio e di rinnovo dell’autorizzazione. Il ruolo e l’ampiezza delle funzioni affidate alle Regioni vanno perciò apprezzati alla luce dell’assetto complessivo del decreto legislativo impugnato e non possono viceversa divenire oggetto, come vorrebbero le ricorrenti, di una valutazione parcellizzata sulla base di una sola tra le disposizioni di cui esso si compone. L’art. 281, comma 10, si inserisce in tale più ampio contesto di valorizzazione delle competenze regionali, aprendo un ulteriore campo di intervento alle Regioni, in presenza di situazioni di rischio sanitario o di zone che richiedano una particolare tutela ambientale, ma nel contempo ne subordina la relativa azione all’intesa con il Ministro dell’ambiente e con il Ministro della salute. Nel concorso della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente con quella concorrente in materia di tutela della salute, la disposizione censurata provvede ad allocare l’esercizio della funzione in sede regionale, dimostrandosi in tal modo rispettosa dell’art. 118 Cost., mentre la previsione dell’intesa agisce da strumento di raccordo idoneo a soddisfare il canone della leale collaborazione, in presenza di una concorrenza di competenze dello Stato e della Regione (sentenze n. 88 del 2009 e n. 219 del 2005). Pres. Amirante, Est. De Siervo - Regioni Calabria, Piemonte, Emilia-Romagna e Puglia c. Presidente del Consiglio dei Ministri - CORTE COSTITUZIONALE - 24/07/2009, n. 250
In base alla disciplina del Codice dell’ambiente, è pacifico, da un lato, che il risarcimento per equivalente patrimoniale è dovuto allo Stato (le relative somme sono versate in entrata del bilancio dello Stato e confluiscono in un apposito fondo di rotazione istituito nell’ambito dello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio) e, dall’altro lato, che le Regioni hanno diritto, oltre che di agire in giudizio in qualità di soggetti danneggiati nei beni di loro proprietà dal fatto produttivo di danno ambientale (art. 313, comma 7), anche di ricorrere al giudice amministrativo per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte dell’amministrazione statale, delle misure di precauzione, prevenzione o contenimento del danno ambientale (art. 310, comma 1). Quanto, invece, alla legittimazione delle Regioni e degli enti locali a proporre l’azione risarcitoria per danno ambientale, va osservato che l’art. 311 del d.lgs. n. 152/2006, nel regolare in termini di alternatività il rapporto fra i due strumenti (amministrativo e giurisdizionale) con i quali l’amministrazione statale può reagire al danno ambientale, non riconosce tale legittimazione, ma neppure la esclude in modo esplicito. Pres. Amirante, Est. Cassese - Regioni Calabria, Piemonte e Puglia c. presidente del Consiglio dei Ministri - CORTE COSTITUZIONALE - 23 luglio 2009, n. 235

(14) Cfr. MELI M., Il principio comunitario “chi inquina paga”, cit., p. 152. L’autrice incentra l’applicazione di tale responsabilità in merito ai danni residuali, ovvero del cd. livello di inquinamento consentito che “deve essere lasciato su chi cade, per non rendere dinamicamente instabile l’equilibrio raggiunto”, anche in virtù del fatto che non può essere considerato illecito e fonte di risarcibilità un comportamento previamente autorizzato. Ciò per quanto riguarda il danno residuale collettivo, perché, nell’ipotesi di danno ai privati questi hanno diritto a tutela, anche qualora si tratti di fattispecie di “danno autorizzato”
(15) Dal punto di vista comunitario non è stato ancora codificato in modo definitivo il concetto di responsabilità ambientale oggettiva. La responsabilità per danno ambientale è contenuta nella proposta di Direttiva del Consiglio in merito alla responsabilità civile per i danni causati dai rifiuti, presentata dalla Commissione il 1/9/1989 (in GUCE., C 251, 4/10/1989). Modificata nel 1991 (COM (91) 219 def., Bruxelles 27/6/1991). Particolarmente rilevante è poi la Comunicazione della Commissione denominata “libro verde sul risarcimento dei danni all’ambiente” (COM (93) 47 def., Bruxelles, 14/5/1993), in cui si esamina l’utilità della responsabilità civile quale uno dei mezzi idonei ad imputare i costi legati al risanamento ambientale
(16) Il “libro verde”, infatti, in alcuni punti pare far riferimento ad un sistema di responsabilità oggettiva, in altri rileva l’eccessiva onerosità di tale sistema, con un campo di applicazione troppo vasto, tale da risultare troppo oneroso per gli operatori economici interessati. Si veda il chiaro resoconto operato da MELI M., Il principio comunitario “chi inquina paga”, cit., p.155.
(17) Su tale valutazione da parte del Ministero cfr. BURDALO, S.: El que la hace, la paga y repara inRevista de los Ministerios de Fomento y medio Ambiente, n. 450, 1997, pp. 53 e ss
(18) L’espressione è di G. DI PLINIO, Le trasformazioni nell’amministrazione dell’ambiente nel processo di unificazione europea, tra imperativi economici e tutele giuridiche differenziate, cit., p.23, che ravvisa un primo passo significativo in tal senso anche nella legislazione ambientale successiva, in particolare nella legge 394/1991 sulle aree protette e nella legge 28/12/1993 n. 549, in materia di inquinamento atmosferico.
(19) Correlato alle ipotesi di danno ambientale è il sistema dell’assicurazione ambientale, che, lentamente ma progressivamente, sta assumendo una significativa rilevanza pratica. Le imprese inquinanti pongono in essere un’assicurazione contro i rischi ambientali che si fonda sulla responsabilità per i possibili danni da essi stessi causati con emissioni o con lo stoccaggio di rifiuti. Si tratta di uno strumento per trasferire sulle compagnie assicurative il rischio degli eventuali danni: i premi riflettono il prezzo del danno e sono direttamente proporzionali alla probabilità che i danni si manifestino ed alle stime sulla loro possibile entità. Gli inquinatori tenteranno di ridurre i premi attraverso una politica di incentivazione della sicurezza dei processi produttivi. Cfr. CELLERINO R., Oltre la tassazione ambientale - Nuovi strumenti per il controllo dell'inquinamento, cit., pp. 165/202.
(20) Sul punto vedasi, Un excelente analisis de consunto de la directiva en derecho italiano en B. Pozzo, La responsabilità ambientale. La nuova direttiva sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambienatale, Milano Giuffrè, 2005.
(21) Tar Sicilia, Catania, Sez. II 20 luglio 2007 n°. 1254; - Vedi pure M. Comporti, Nuovi Principi e nuove norme in tema di responsabilità per danno ambientale in scritti in onore di E. Romagnoli, vol. 1 Milano, 2000.
(22) Sent. Cassazione penale, n°. 16575 del 6 marzo 2007.